新型城鎮化的難點是人的城鎮化——訪民建中央副主席辜勝阻

1月9日，安徽淮北火車站迎來返鄉農民工。　 　　萬善朝攝

　　核心閱讀

　　當前，我國城鎮化過程中的核心問題是什麼？新型城鎮化有什麼特點？應該採取什麼樣的措施？記者採訪了長期從事城鎮化研究的民建中央副主席、經濟學家辜勝阻教授。

　　基本解決農民工市民化至少要10年

　　記者：城鎮化已經成為廣受關注的經濟社會熱點問題。您如何看待這種現象？

　　辜勝阻：城鎮化是中國下一個10年的最大機遇。中央經濟工作會議根據十八大精神確立的“城鎮化新政”，不僅標志著我國改革的新起點、傳遞著平等的新理念，更預示著城鎮化將成為經濟增長的新引擎、給經濟社會發展帶來新紅利。有專家預測，未來的消費需求會從2011年的16萬億元，提升到2016年的30萬億元。

　　記者：新型城鎮化的核心是什麼？ 

　　辜勝阻：核心是人的城鎮化，重點解決農業轉移人口的“半城鎮化”問題。這一次推進新型城鎮化的重要特點是強調人的城鎮化，對於當前中國的城鎮化來說就是農民工的市民化。雖然目前我國城鎮化率已達51.27%，但是城鎮戶籍人口佔總人口的比例卻隻有約35%—38％。大量的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但還沒有實現身份和地位的轉變。近2億生活在城鎮裡的人沒有城鎮戶口和享有城鎮居民待遇，很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村﹔勞力在城市，家屬在農村﹔收入在城市，積累在農村﹔生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。大規模農民工周期性“鐘擺式”和“候鳥型”流動，造成了巨大的社會代價。新城鎮化的重大標志是推進農業轉移人口的市民化。農民工市民化實質是從戶籍制度的不平等走向社會公平。

　　記者：當前農民工市民化有哪些特點？

　　辜勝阻：當前推進城鎮轉移人口市民化有三大特點：一是面大量廣有長期性。現在有近2.5億農民工，未來還有大量的新生代農民工要進城，基本解決農民工中存量和增量的市民化至少要用10年時間。二是高成本。市民化是一項高成本的改革，農民工要穿上市民的就業、教育、醫療、住房、養老這“五件衣服”，需要大量公共投入。有專家測算，我國農村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬元以上，中小城市為十幾萬元。 中國社科院發布的藍皮書指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億—50萬億元的成本。三是難點在於穩定的就業機會。農民工市民化的堅實基礎是要有就業機會。要營造良好創業環境，鼓勵農民工以創業帶動就業。

　　城鎮化要防“有城市無產業”、“有速度無質量”、“大城市病”、“半城鎮化”和“房地產化”

　　記者：在推進城鎮化過程中應注意什麼問題？

　　辜勝阻：城鎮化趨利避害要“五防”。一防有城市無產業支撐的過度城鎮化，避免城鎮化“拉美化陷阱”而使新市民變游民、新城變“空城”，堅持城鎮化與區域經濟發展和產業布局緊密銜接。二防有速度無質量的城鎮化，不能一味追求城鎮化高速度和規模擴張，要堅持“集約、智能、綠色、低碳”發展方針。三防特大都市“大城市病”，避免大中小城市布局失衡而導致特大城市人口過度膨脹。城鎮化不能背離“美麗中國”而要與資源環境承載能力相適應。四防城市市民——農民工新二元結構的長期固化，避免“鐘擺式”“候鳥型”城鄉人口流動導致的“半城鎮化”的過高社會代價。五防城鎮化的“房地產化”，避免城市土地財政而使過高地價推高房價，城鎮居民的消費被過高房價和房租擠出。

　　讓進城者能安居樂業，實現安居夢、創業夢和市民夢“三大夢想”

　　記者：您曾經提出城鎮化應建立在堅實的產業基礎之上，不能搞“空城計”和農民“被上樓”。請您具體闡述一下推進城鎮化與擴大就業的關系。

　　辜勝阻：新型城鎮化的難點在於讓進城人口有穩定的就業機會。農民工市民化的堅實基礎是要有就業機會。沒有產業基礎的城鎮化只是唱“空城計”。要把城鎮化這一“最大潛力”變為經濟可持續發展的“最大動力”，關鍵是讓進城者有創業和就業的機會，能安居樂業，實現安居夢、創業夢和市民夢“三大夢想”。國際金融危機形成的一個重要的倒逼機制，迫使沿海和大城市農民工回歸創業，以創業帶動就業，達到“吸引一人返鄉創業，帶動一批人就業致富”的效果。當前，要營造良好的創業環境，鼓勵農民工以創業帶動就業，把城鎮化建立在堅實的產業基礎之上。為此，地方政府在城鎮化發展過程中，要建立要素集聚機制，促進人流、物流、資本流、信息流的地域集聚以形成堅實的產業基礎﹔要高度重視民間資本和民營經濟在城鎮化中的作用，依靠廣大民眾強烈的自我創業、自我發展的欲望，發展民營經濟和“草根經濟”﹔要通過減稅、減費，營造良好創業環境，降低創業企業的交易成本和經營成本﹔通過金融制度創新，讓農民工能用土地使用權抵押融資，解決其創業和置業所需資金。

　　戶籍制度和土地制度改革是新城鎮化改革的重中之重

　　記者：有序推進農業轉移人口市民化方面需要重點做好哪幾項工作？

　　辜勝阻：推進農民工市民化需要解決“錢從哪裡來、人往哪裡去”的問題，這涉及戶籍制度、土地制度、財政金融制度、社會保障和公共服務制度、縣市管理體制改革等諸多方面改革，其中最重要的是戶籍制度改革和土地制度改革。

　　一要推動戶籍制度改革，改革嵌入戶籍制度之中的二元制度，加快農民工市民化進程。戶籍制度構筑了兩種身份在利益上的嚴重不平等。有研究表明，戶口本上有67項城鄉居民不同等待遇。戶籍制度改革要分類指導，因城而異：特大城市不可能一時完全放開，但可以推進農民工在一些領域與市民同權，中等城市則應積極放開，小城市、縣城等更是可完全放開。

　　二要推動土地制度的改革，加強城鎮化過程中土地資源集約利用，加快農村土地流轉制度改革和土地資本化進程。

　　三要推動財政金融體制改革，確保地方財政有穩定可靠的稅源，構建多層次金融體系，支持城鎮化建設。

　　四要推動公共服務體制改革，增強地方政府提供基本公共服務的能力，努力使城市財力與事權相匹配。加快教育、醫療、住房等社會保障體系改革，改善城市農民工子女的就學條件，降低入學門檻，構建適合農民工特點的醫療、住房及社會保障制度，實現基本公共服務均等化。

　　五要改革縣市管理體制，擴權強縣，做大縣城，適當增加新的城市，發展一批發展布局合理、功能完善中小城市。

　　均衡城鎮化要堅持“兩條腿走路”，實現城市化與農村城鎮化並重

　　記者：在推進城鎮化過程中，如何有效預防“城市病”？

　　辜勝阻：這一次推進新型城鎮化的第二個特點是強調城鎮化要堅持“集約、智能、綠色、低碳”方針，提高質量，趨利避害，引導城鎮化健康發展。在長期的發展過程中，我國城鎮化存在諸多失衡和不可持續問題。當前我國城鎮化在高速發展過程中涌現出一大批超級城市和特大城市，中小城市發展明顯不足。與大城市、特大城市過度發展伴隨的是交通擁堵、空氣污染、用水緊缺等眾多“大城市病”，城鎮化發展過程存在著不可持續的風險。在城鎮化發展過程中，不僅要重視“量”的擴大，更要重視“質”的提高，要由重數量的外延式擴張到重品質的內涵式發展，建設“幸福城市”、“智慧城市”、“和諧城市”。

　　城鎮化隻有均衡協調才能健康可持續。均衡城鎮化要堅持“兩條腿走路”：一是發展城市群推進城市化，二是通過做大縣城實施農村城鎮化，實現城市化與農村城鎮化並重。發展城市群推進城市化要科學規劃城市群規模和布局，加強城市群內交通、通訊和網絡等基礎設施建設，通過發展“智慧城市”推動內涵型城市化發展。要與資源環境承載能力相適應，把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程。要依托縣城推進農村城鎮化，尤其是在中西部地區重點依托縣城發展縣域城市，增強中小城市的吸引力，引導流動人口向中小城市分流。