人類經濟社會活動空間分布格局，已經進入以城市為主的時代。城市化和城市自身的發展過程，是人類活動的地理空間格局和社會結構的深刻變化過程。可以說，未來城市化和城市發展的特征和狀況，在很大程度上決定著人類發展的特征和狀況。

影響城市化和城市發展的因素

一國的自然和社會條件，如地理和氣候狀況，基本經濟和政治制度、發展水平等，會影響其城市化和城市發展模式。除此之外，下列因素會在未來對各國城市化和城市發展產生比較重要的影響。

第一，全球化。全球化的本質是全球范圍內資源和生產要素的優化配置。雖然從一般意義上講，全球化背景下各類要素都可以在全球范圍內流動和重新配置，但從目前觀察到的情況看，要素流動格局呈現出一定程度的不均衡和不對稱性，具體而言，高端人才的流動性遠遠高於中低端人才﹔資本的流動性遠遠高於勞動力的流動性﹔發達國家對發展中國家消費模式、生產模式、產業結構、治理模式等方面的影響，總體而言大於發展中國家在這些方面對發達國家的影響。

第二，技術進步。上世紀80年代以來信息通信技術的突破和廣泛應用，帶動了上一輪全球范圍內的高速增長。2008年底發達國家爆發的金融危機波及全球。展望未來，能夠啟動新一輪經濟增長，特別是發達國家經濟增長的根本力量，仍然是新的重大技術突破。信息通信技術的深度普及和應用，清潔能源的發展，新材料的出現，生物技術的發展等，都有可能成為這樣的技術突破點。目前有學者提出，人類社會正在啟動第三次工業革命，可能是能源和信息技術發展所帶動，也可能是信息技術驅動下的制造業升級所帶動。

第三，全球治理模式和治理議題的變化。隨著全球化的深入，許多議題越來越超出主權國家的治理范圍，需要在全球范圍內進行協調，才能夠有效解決。諸如應對氣候變化、維護全球政治、經濟和金融穩定、控制傳染病等全球性公共產品，成為擺在人類面前的新的重大議題，相應的全球治理結構也在孕育著新的深刻變化。

第四，各國民眾權利和平等意識的普遍增強。美國著名戰略思想家布熱津斯基把這種現象稱為“全球政治覺醒”（The massive global political awakening）。這種趨勢對於一國國內政治、經濟和社會制度的變化，具有難以預計、難以把控的重大影響，對國際關系也有重要影響。

這些因素相互之間並不獨立，它們之間復雜的反饋和互動，將對城市化和城市發展產生影響。如全球化將催生越來越多的世界性城市以及城市網絡﹔技術進步將影響生產活動在全球布局的重新調整，進而影響城市的產業分工格局﹔應對氣候變化等全球治理議題將促進城市向資源節約和環境友好的方向發展﹔各國民眾權利和平等意識的增強要求城市實施包容性的經濟和社會政策。

世界城市化和城市發展的若干新趨勢

在眾多因素綜合作用之下，城市化和城市發展呈現出一系列新的趨勢。

第一，人類經濟和社會活動空間分布格局，已經發生重大變化，進入城市為主的時代。按照聯合國的統計和預測數據，截止到2011年全球總人口69.74億，生活在城市的人口36.32億，城市化率過半，達到了52.1％。2050年全球總人口將增長到93.06億，城市人口增長到62.52億，城市化率將達到67.2％。從2011年到2050年全球將新增人口23.32億，城市人口增長26.2億。全球農村地區人口數量及其佔總人口的比例都將在2020年前后開始絕對降低。可以說，人類經濟社會活動的空間分布結構已經進入了以城市為主的新階段。

第二，城市化步伐將呈現“南快北穩”的格局。總體看，發達國家的人口城市化率接近飽和水平，雖然不排除未來有一定幅度的波動，但不會有大的起伏。而從較長時期看，發達國家城市人口的絕對規模，有可能隨著人口負增長而出現一定程度的負增長，除非有大量的國外移民。由此會帶來一系列值得重視的效應，比如，不動產價格的長期走勢可能趨於下降。發展中國家的城市化步伐將明顯加快，而且，其城市人口的絕對規模也將穩定增長。由此帶來的效應會顯著不同於發達國家的情形，發展中國家的住房等不動產價格會快速上升。

第三，大都市區扮演著重要的角色。但現有技術和產業條件下，發達國家一些大都市地區的擴展似乎觸到了上限﹔而發展中國家將出現一批新的大都市群。

大都市區集中了很大比例的人口和經濟活動。在OECD國家，總人口中有70％以上生活在大都市地區，這些區域中單個城市的人口規模一般都超過150萬人。不僅如此，這些城市的人口年均增長率為0.8％，遠高於中等城市和小城市的增長率。在一些OECD國家，一個大都市區幾乎佔據所在國總人口的一半。因此，OECD國家的人口越來越集中在少數幾個地方。OECD國家大都市地區的人均生產總值高於全國平均水平，其生產總值佔全國的比重也遠遠高於其他地區。有些大都市區域創造的生產總值佔到全國GDP的1/3，有些地區甚至佔到1/2。

但目前觀察到的証據似乎表明，集聚經濟的發展並非沒有上限。當城市發展到某個階段后，進一步的集聚帶來的負面效應會超過正面效應，從而導致城市的競爭力下降。在人口達到150萬及以上的78個OECD大都市中，有1/3的經濟增長率比國內平均水平低。歐盟對258個居民人口達到25萬及以上的大城市的研究報告顯示，在2000年到2006年之間，一半以上大城市的經濟增長率低於其國內平均水平。

不過，發展中國家的情況可能會有很大不同。2009年的世界發展報告《重塑世界經濟地理》的研究發現，發展中國家人口和經濟活動在地理空間上的集聚，基本上與先行國家的歷史軌跡相類似。所以可以預期，發展中國家將會隨著經濟發展而出現一批新的大都市群。

第四，第三次工業革命在發達國家的率先啟動以及全球化深化，將帶動各國城市發展格局發生深刻、豐富而不對稱的變化。第三次工業革命可能率先在最發達國家啟動，帶動全球產業分工鏈條的重新調整，與第三次工業革命相關的尖端制造業將成為這些國家一些重要城市在較長時間內的新的競爭力源泉。

發達國家中為數不少的在全球化過程中衰落的以制造業為主的城市，以及目前以服務業為主的城市，有可能因為尖端制造業的發展而煥發新的生機，重新獲得相當長時期的競爭力。當然，即使在發達國家內部，能夠從新技術突破和再制造業化中受益的城市數量，可能並不多。

對於發展中國家而言，能否從新技術突破中受益，取決於產業水平和技術能力與最前沿國家的差距有多大。差距較小的國家有可能受到前沿國家技術突破的輻射和帶動。而差距大的國家很難指望從發達國家少數城市中高端制造業的興起中直接獲得大而持久的帶動作用。相反，如果高端制造業的產品或工藝對傳統制造業形成了替代關系，那麼，發展中國家很可能會受到負面的沖擊﹔而且還會遭受發達國家資金撤回的影響。

第五，單個城市追求自身最優規模的做法，越來越不合時宜。城市競爭力日益取決於多主體的合作質量以及自身在城市網絡中所形成的獨特優勢。

OECD的研究表明，由於各產業部門中聚集經濟的重要性具有很大差異，而且不同城市的產業構成也不盡相同，所以不存在唯一的完美城市規模，給最佳城市規模下定義並沒有用處。更重要的原因是，全球經濟網絡正日益演變成為一個將全世界各大樞紐與節點連接在一起的橫向網絡。這種背景下，雖然基於產業分工和專業化而形成的效率改進與成本降低，仍然會影響城市的競爭力，但可替代性較強的從事標准化產品生產的能力，在全球化日益深化的今天很難構成核心競爭力。未來的產品和服務需求將呈現更加多樣化格局，產品設計的時效和差異化要求都日益提高，生產流程也需要更加柔性化。這樣，單體城市的競爭力將日益取決於價值鏈上的各個參與方、企業及其內部各部門、供應商和客戶之間的溝通、合作的效率和質量﹔取決於單體城市在城市網絡中所處的地位和核心優勢。

第六，人民群眾日益增強的權利和平等意識，將導致各國城市中業已存在的二元結構問題演變為更加嚴峻的挑戰，日益呼喚包容性城市發展政策。發達國家出現了所謂“城市悖論”，即城市在實現充滿活力的增長的同時，也出現了嚴重的收入差距、大量社會排斥和分割等問題，甚至在城市的地理空間分布上也表現出了難以融合的特點。

OECD的地區數據庫顯示，OECD國家中大約一半到60％的失業主要集中在城市為主地區。在大多數OECD國家，社會排斥及貧窮問題已經成為城市普遍存在的現象。這些問題不僅在墨西哥城等不發達大都市地區較為突出，而且存在於大幅度調整工業結構的發達國家城市（如鹿特丹、裡爾、底特律）以及最富裕的大都市區（如巴黎、倫敦、紐約）的郊區。大量的經驗表明，城市經濟服務化所帶來的新就業崗位的工資水平，一般不如被淘汰的制造業就業崗位高。從高端服務業受益的群體主要限於高學歷者，而不是普通的制造業工人。大部分城市針對中年工人進行的就業再培訓收效甚微。最終，許多工人失業，中產階級萎縮，收入差距拉大。而少數高端服務業的快速發展卻推高了房價，瓦解了傳統社區。

而發展中國家城市中的二元結構問題更加嚴重，明顯的証據就是大量存在的貧民窟。據統計，在2005年，發展中國家的城市人口中有36％（8億人）生活在貧民窟。全球化不斷深化的背景下，發達國家的公司，特別是大型跨國公司或投資基金雖然參與到發展中國家有增長潛力的城市的建設中，但它們並未改善城市的整體基礎設施，而只是關注特定的繁華地帶的進一步開發和提升，這在一定程度上加劇了城市的貧富區隔。

而各國人民群眾的權利和平等意識日益增強的背景下，廣泛存在的二元結構成為城市治理面臨的巨大挑戰。在信息化時代，集體行動更容易發起，因為人際之間的溝通成本大大降低，而同處一個城市的人們，既容易觀察到貧富之間的差別，也容易觀察到窮人之間的共同處境。這樣，邊緣群體相互之間更容易達成採取某種行動的共識。發達國家如美國爆發了“佔領華爾街”的運動﹔中東與北非的阿拉伯世界也發生了社會動蕩。這些現象雖然會最終作用於整個國家，但首先承受這些現象后果的，是城市。同樣，未來從根本上解決這些問題的行動主體也是城市。可以說，全球范圍的政治覺醒將日益呼喚城市的包容性發展。

相對於發達國家城市的二元結構問題而言，發展中國家的城市如何實現包容性發展，是更為棘手的挑戰。發達國家城市化歷史上，大多都曾遭遇過貧民窟的問題。所以對於當今的發展中國家而言，既無需視貧民窟為“毒瘤”，欲以簡單的辦法在短時間內“鏟除”﹔也不能長期聽之任之。而應該汲取發達國家歷史上的經驗教訓，並結合當今全球化時代的新特點，探索系統的解決辦法。

城市化和城市發展的新理念、新觀點和政策動向

面對各種各樣的新挑戰，國家和城市層面的政府也在積極行動，相關的研究也在深化，以尋求相關政策議題的解決。

第一，超越行政界限，從要素集聚和經濟社會活動輻射范圍的角度重新認識城市。按照OECD的研究，通常有三種定義“城市”的維度。第一種是按照行政區劃來界定城市。第二種是按照建筑物或相關物理指標的特性界定城市，比如，按照建筑物、人口、硬化道路或其它物理指標的密度。第三種是按照功能來界定城市，即從家庭和公司行為的角度界定城市地域的邊界。比如說，把前往核心區工作的勞動力的某個特定分布范圍，作為城市輻射功能的外部界限﹔或者根據企業之間商品、服務和信息流動的范圍界定城市輻射功能的外部界限。比如，OECD把大都市區定義為人口和經濟活動集中，跨越多個地方行政轄區的功能性經濟區域。

按照功能來界定城市，超越了第一種和第二種維度，反映了OECD國家對城市間關系、城鄉關系和城市治理理念的變化趨勢：即突破行政區劃限制，順應經濟社會的內在聯系來考慮城市發展、城鄉和區域間協調發展。

第二，對城市內在構造進行更加精細和深入的研究，以探索提升城市效率的潛力。法國建筑科學研究中心（CSTB）通過研究，提出了度量都市圈、城市、街區、小區以及建筑物等的一些重要指標，包括稠密度、密集度、連接性等。通過廣泛的數據收集、比較和分析，他們的研究表明，城市形態的智能型生態設計、建筑物的優化設計、系統的優化和居民有節制的行為等效果加在一起，可使能源的消費量減少90％∼95％。

第三，城市或某種形式的城市聯合體主動或自覺地探索全球治理問題的解決﹔多種形式的城市網絡在國際舞台上也扮演著日益重要的角色。長期以來，城市被當作國家管理體系中的“齒輪”。但隨著各國普遍的權力下放進程的深入，隨著城市間交流的需要在全球化進程中的日益強化，隨著共同的環境和社會治理問題的顯現，城市網絡大量出現。城市網絡圍繞三個方面展開工作：形成網絡並在成員間分享經驗﹔游說和影響政府的政策制定和政府間談判﹔宣傳相關的問題與政策主張。

這種網絡可以劃分為兩大類，一類是在其所涉及的地域范圍內得到現行政治制度正式承認的網絡，如聯合國系統下的城市及地方政府聯盟和法國的城市聯盟。還有一類城市網絡也值得關注。在諸如應對氣候變化、實現可持續發展等議題上，目前的全球治理框架難以在較短時間內形成共同行動的安排。在此背景下，圍繞可持續發展等全球性治理議題形成了不少緊密程度不同的城市網絡，如“能源城市”、“氣候聯盟”、“健康城市”、“國際地方環境行動理事會”等。這些網絡將對全球治理議題的解決和治理機制本身的變化，產生重要影響。同時也會提高這些城市自身的舒適度、宜居度和競爭力。

第四，促進城市之間以及城鄉之間協調發展方面，也正在探索形成新的更加積極和有效的理念與政策思路。以往認為地區之間的關系是零和博弈﹔而新的觀點則認為地區之間是正和博弈，各種類型的地區都有發展潛力。舊理念下，政策重點是為落后地區提供“輸血”式援助﹔而新理念下，政策目標是協助和鼓勵每個地區“造血”。舊理念下政策作用的對象是行政單元﹔而新理念下則是功能性經濟區。舊理念下的方式側重於若干的單部門戰略﹔而新理念下則實施跨部門的綜合性項目。舊理念下政策工具是政府補貼和轉移支付﹔而新理念下政策工具則是廣泛和綜合性的，既包括資金注入，提升改善勞動力條件等，也包括改善生產和投資氛圍、社會資本及網絡等。舊理念下政策實施主體以中央政府為主﹔而新理念下的政策實施主體則是多元化的，涉及不同層級的政府和利益相關者的深入互動。

第五，規劃是僅由專家掌控的藍圖的理念也發生了變化，規劃作為一種多方參與過程的性質，得到了更高程度的重視。二戰后最初的一段時間裡，城鎮規劃基本上被視為一種大尺度的建筑設計，城鎮規劃在一定意義上被視為建筑學的自然延伸。后來，規劃理念發生了重要變化。將城鎮作為物質或者空間形態結構的觀點，被城鎮作為不斷變化且相互聯系的功能系統的觀點所取代。由於將城市當作“活”的功能性實體，所以，城鎮規劃被視作是一個“過程”而不是“終極狀態”或者“藍圖式”目標。同時，規劃本身也越來越成為一個政治過程。相應地，城鎮規劃師也從單純的技術專家轉而兼擔“溝通者”的職能。

第六，更加強調通過幫助窮人而不是幫助貧困地區來實現城市的和諧發展。人們往往認為幫助城市中相對落后地區的發展，是促進城市融合的重要途徑。事實上，研究表明，旨在幫助窮人的政策，不僅具有道德上的合理性，政策的效果也更確定。相比而言，幫助某些地區的政策不僅缺乏足夠的正當性，而且，政策效果非常不確定，最大的受益者往往是開發商或其他利益集團。所以，有學者主張，政策目標的重點應當直接指向幫助窮人，而不應該是幫助某一特定地區的重建。世界銀行增長委員會最近進行的一項有廣泛影響的研究也指出，政府政策所應該保護的對象，不是產業、企業或工作崗位，而應該是人本身。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部“中國城鎮化過程中若干典型問題研究”課題組

課題負責人：侯永志 張永生

課題協調人：劉雲中

執 筆：劉培林

來源：《中國發展觀察》2013年第1期