三年前，我國國家行政學院採用了新的英文譯名——ChineseAcad-emyofGovernance。此前該院的英譯名則是ChinaNationalSchoolofAd-ministration。從“行 政”（Administra-tion）變成“治理”（Governance），絕不只是字面上的轉變，而是在相當大程度上體現出我國政界與學界對近二三十年來世界公共行政改革趨勢的深切認知，體現出與國際接軌的自覺努力，體現出未來我國政治建設（尤其是行政體制改革）的重要指向。

　　“Governance”一詞很時尚，在全球公共行政學術與實務領域形成了一項“產業”。如果在谷歌上對其進行檢索，可得到 1.8億多個結果，諸如“公司治理”、“大學治理”、“好的治理”（“善治”）、“全球治理”、“多層級治理”、“多中心治理”等等。諸多國家明確提出了“少一些統治，多一些治理”（“LessGovernment，MoreGovernance”）的口號。同樣是在三年前即2009年底，諾貝爾經濟學獎被授予兩位美國學者——埃莉諾?奧斯特洛姆女士以及奧利弗?威廉姆森先生，而兩人的一大共性，就是都在治理理論領域具有開創性的貢獻。

　　那麼，究竟何謂治理？其興起有怎樣的背景？有怎樣的內涵與外延？我們可從中汲取怎樣的智慧？又須防范怎樣的誤區甚至風險？能否用其解釋我國政治建設的偉大歷史進程？其對中國未來政治發展有何借鑒意義？黨政領導干部又可從中獲得哪些啟迪？為此，本文試圖和讀者分享一則故事（國家制度的古與今）、認識一種趨勢（世界局勢的變與常）、理解一個概念（治理理論的得與失）、明確一項使命（政治建設的破與立）。

　　治理的故事，就是國家（State）在當代的遭遇。欲知治理的來龍去脈，必先考察國家的前世今生。這裡所言的國家，並非地理概念，而是制度概念，是西方近五百年來發展出的一種政治組織形態及其崛起的有力制度依托。現代英文中的“治理”（governance）與“統治”（government）具有共同的詞根“govern”，源自古希臘的 一詞，原系“為海上航船掌舵”之意，今天所言的政府“掌舵”抑或“劃槳”，實源於這種詞源與意象。Governance與Government二者長期不加區分，均指稱國家的統治行為、載體及其結果。直至1989年世行報告出爐，兩者才有了日益嚴格的區分。與古代城邦共同體小國寡民、同舟共濟的“航船”意象相比，近代國家意象變成了英國思想家霍布斯筆下的巨獸“利維坦”，強調主權的至高無上與不可分割性。然而19世紀以后，國家開始現代轉型，出現經濟領域（市場）、社會領域（第三部分）與政治領域（國家及其官僚制政府）“三足鼎立”之局。不可一世的“利維坦”國家進入現當代之后可謂命運多舛，由一家獨大逐漸轉而重視市場與社會的力量，與其展開良好合作與互動。國家角色呈現出從“必要的惡”走向“從搖籃到墳墓”的“大政府”或“福利國家”，再轉為新公共管理運動下的“最小政府”，直到當前向“新型治理”或“掌舵式政府”演進的過程。

　　治理既是各國政府改革的實踐總結，又作為新的執政理念深刻影響著各國的政府改革。簡言之，就是國家、市場與第三部門在各就其位、恪盡其責的前提下，在特定公共事務領域密切合作、良性互動，共同達成相關方利益最優化的過程。國家制度發生上述巨變的原因頗多，如福利國家的危機、新自由主義改革及其后果、兩極世界的終結、全球化與全球議題及全球風險的浮現、民主化的興盛、意識形態的淡化等等。於是，主權國家的統治職能發生“中空化”（hol-lowing-out）趨勢，體現為三個方向上的“分權”：一是“向上”移轉（movingup），可稱之為全球化與區域化﹔二是“向下”移轉（movingdown），可稱之為地方化﹔三是“向外”移轉（movingout），可稱之為市場化及社會化。前兩者（全球化與地方化）可被看作縱向分治：全球化的成因包括全球資本主義市場經濟體系的擴張、議題的擴散以及國際組織（含跨國公司及NGO）的壯大等等。地方化的成因則在於經濟利益的驅使及民主化的推動，都市、地方政府與社區等成為國內外積極的行為方，“全球城市”、“區域治理”等理念興起。全球化與地方化實際上並不矛盾，而是具有兼容性，是講求“全球思維，在地行動”的全球地方化（glocalization）。市場化與社會化則可被看作橫向分治：國家及其官僚科層體制已不再具有獨佔性統治權威，日漸賦權於地方政府及社會其他行為方，如國營事業公司化、國有事業私有化、由NGO或執行機構（agen-cies）提供公共服務或執行政策等。市場化在邏輯上先行於社會化，被新自由主義與新公共管理運動奉若圭臬，有力地提升了公共服務供給的效率﹔但實踐証明，國家與市場都非萬能，都存在失效的可能。社會化則是近年來日益顯著的潮流，可發揮多個治理中心的優勢，借助自我組織，協助政府與市場治理主體在提高效率的同時，保障公益性的實現。

　　為追求新的確定性，沖破冷戰背景下“主義”話語的桎梏，治理理論應運而生，包括公司治理、區域治理、全球治理等運用層次，民主治理、多中心治理等理論流派，適應了時代巨變，破除了國家神話與市場神話，摒棄了政治與學術上長期存在的非此即彼的零和思維，豐富了人們對於公、私關系的認知及公共服務提供的思路，淡化了國家職能的專屬性、排他性與斗爭性，使國家與社會間的相互依賴關系空前張揚，人民大眾參與決策與管理的尊嚴得以捍衛，第三部門的強大力量被重新發現。然而，治理同樣不是萬能的，它存在許多局限，不能代替國家享有合法壟斷的政治暴力，也不能代替市場自發地對大多數資源進行有效配置。這就應當發揮國家“從制度與策略上整合社會機制和社會凝聚力”的作用，應當將治理革新與國家建設統一起來。對現代國家這一治理理論“隱蔽的主題”，西方或許“習焉不察”，發展中國家與轉型國家卻“不可不察”。

　　我們既應注重本國特色，不忘國家建設的歷史重任﹔也應高舉治理、善治和全球治理的旗幟，佔領理論制高點，在國際合作與競爭中更好地為國家利益服務。同時，改革開放以來的成就向世人展示了中國促進治理和善治的成功范式，作為一種分析框架，對研究、總結和展示我國政治發展的成就極為有用。這些成就是中央和地方政府在政治建設和行政管理體制改革方面持續進行的體制改革和制度創新的結果﹔而從制度變遷的角度觀之，未來的發展走向將是在已有基礎上進一步推進上述體制改革和制度創新，逐步實現政治建設的總體目標。

　　盡管“治理”的當代政治意涵尚未進入大眾語言，在黨和國家重要文件中也較少出現，但應正確認識“名”與“實”的關系。無論執政理念或改革舉措，宏觀層面或微觀層面，治理理論在我國政治建設中可謂“實至”而“名不歸”。我國的政治建設與政治體制改革在很大程度上是一場以政府治理體制為重點內容的改革﹔是一場在解構（“破”）全能主義國家的同時，構建（“立”）有限而有力的現代國家制度的改革。政社分開、政企分開、政資分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，體認了治理理論的精義。上世紀80年代的家庭聯產承包責任制、90年代的村民自治、近年來的城市社區建設，與多中心治理理論若合符契。國企改革致力於建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，是對公司治理理論的借鑒。如火如荼的事業單位改革，貫徹“政事分開、管辦分離”的原則，探索建立事業單位法人治理結構，並培育和發掘私有部門及第三部門在公共服務中的作用。而行政管理體制改革本身，則從橫向與縱向功能分殊、規范運行機制、強調構建服務型政府與社會政策等方面，進一步轉變政府職能，厘清政府與社會、政府與市場關系，統籌全局，最大限度地實現公共性，進而釋放企事業組織活力與效率，尊重社會中介組織的健康發展，其累積效果無異於一場深刻的政治與社會改革。應當堅持這一改革方向，積極培育第三部門成長，鼓勵地方政府治理創新，構建出獨特的治理模式。

　　總之，治理是對社會巨變造成的各種公共問題的回應，是國家統治方式在全球化、地方化、市場化與社會化下的轉型。理論爭論折射出的當代世情國情、執政方式方法重大而深刻的變化，值得我們深思。“全球思維，在地行動”、“不與民爭利，不與士爭名”、“破字當頭，立在其中”等治理理念，又足以構成政治學、公共管理學乃至領導學的匯通點，審慎清明地抱持這些理念，對廣大領導干部不斷改進思維與工作方式亦將多有裨益。