2011年，我國城鎮化率首次邁過50%的大關。但與此同時，也有專家指出，我國按戶籍計算的城鎮化率遠未達到這個數字。究其原因，這與農民工市民化過程中還面臨不少瓶頸問題有關。如何通過制度創新，使其順利跨過這些坎？應該引起高度關注。

　　中央經濟工作會議提出，城鎮化是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，積極引導城鎮化健康發展。促進城鎮化健康發展的一項重要任務是有序推進農民工市民化。近年來，中央政府和地方政府對農民工市民化的制度創新高度重視，也做了許多有益的探索，但農民工市民化過程中還面臨不少實際問題，制度創新的實際效果並不明顯。如何改變這種狀況，應該引起高度關注。

　　分析起來，農民工市民化亟須邁過兩道坎。一方面，農民工市民化過程中戶籍制度改革與其獲取的就業、社會保障等社會福利不匹配。一些地方的農民工雖然取得了城鎮戶口，但並沒有取得與城鎮居民相同的權利和待遇，所以其身份也與市民有著很大的區別。另一方面，農民工市民化過程中社會保障尚不健全。農民工的社會保障不僅項目少、水平低，而且社會保險關系難以轉移、門檻過高、地區差異顯著，其結果必然造成參保意願低、實際參保率低、退保率高。這樣，農民工在城鎮就業，卻既不能參加城鎮社會保障，也逐漸失去土地的社會保障，而農民工社會保障制度又很不完善，這一系列問題成為農民工市民化過程中一個亟須化解的矛盾和挑戰。

　　出現這些問題的原因，既與制度創新進程的快慢有關，也與農民工市民化過程中的地區差異有關，同時也與有些地方的階段性重點定位不明確有關。破解這些難題和矛盾，還需要從制度源頭上找到解決辦法。其基本思路應該是：全面、科學、客觀地認識城鄉二元制度內部諸制度的制度關聯和相互依賴關系，統籌兼顧，整體設計，從制度創新的源頭上消除沖突的可能性﹔同時，加強新制度實施中的跟蹤和調研，及早發現矛盾和沖突，並及時進行調整，最終實現協調發展。當前，應考慮針對造成農民工市民化過程中矛盾沖突的原因分別選擇相應的對策。具體包括：

　　第一，統籌農民工市民化進程中的目標選擇。一是充分發揮政府在改革中的作用，確保制度公正。政府要發揮作為全局利益的代表者、協調者的作用，從全局出發，統籌兼顧各方利益。二是發展農會、工會等組織，提高組織化程度，改變農民和農民工的弱勢地位。

　　第二，協調農民工市民化進程中的快慢沖突。中國的改革是一種漸進式改革。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇，可能會因認知方面的原因而需要很長的時間。再者，各個過程的轉換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織，可能也需要更長的時間。因此，為了縮短時間間隔，需要政府加強頂層設計，盡快推動各個過程的轉換和銜接。

　　第三，處理好農民工市民化進程中的階段定位。首先，要根據社會經濟發展狀況、農民工市民化所面臨的主要制度障礙等，明確不同階段的改革重點。其次，要處理好重點制度的改革與其他制度的關系。此外，要加強階段性重點制度改革的更替和切換。當社會經濟狀況發生變化、勞動力轉移特別是農民工市民化的任務或階段發生轉換時，制度創新的重點也要隨之更替和切換。

　　第四，減弱農民工市民化進程中的地區差異。一是加強對地區利益差異的協調。這包括通過制度的整體性設計，盡量從制度上協調地區的利益訴求，最終達到地區的基本平衡。二是加強中央政府的統一規劃、指導和監督。此外，還要加快欠發達地區經濟發展，縮小地區發展不平衡。

　　（作者單位：國家行政學院經濟學教研部）