來源：《電子政務》2012年第11期

所謂社會問責，是指"一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推進行政問責"。在中國行政問責的實踐過程中，我們不難從問責結果中看出，中國問責的主要形式要麼是組織機構內部上級對下級部門或官員的垂直問責，要麼是人大、司法、審計等政府機構對政府部門或官員的平行問責，真正源自外部公民社會組織的社會問責卻屈指可數。當前，中國正處在經濟快速發展和社會矛盾頻發的關鍵時期，加快民主政治建設、服務型政府建設和責任政府建設已經成為行政改革的主要內容和重要舉措，其中一個重要環節就是深化和加強行政問責制度建設，因此，對社會問責體系的創新性研究和探討具有很強的理論意義和現實意義。

一、社會問責的缺失

中國目前社會問責的缺失主要表現在社會問責信息公開程度低、程序規范化程度低、主體參與機制匱乏等方面：

(一)社會問責信息公開程度低下

社會問責的最大特點就是實現公民直接參與對政府權力的監督，使政府部門及公務人員對自己的行政行為作出充分的負責任的說明和解釋，承擔規定的后果和責任。而社會問責效果實現的基礎和前提則是政府信息公開，倘若公民對政府的行政行為和運作活動不了解，對如何啟動問責的相關依據和過程不熟悉，對問責后的結果和內容不知情，公民就無法表達自己的訴求，就不能真正實現對政府權力的有效監督和制約。從中國的實際情況來看，社會問責的公開程度仍然處於較低的水平，所能獲取的隻有問責啟動前的依據來源信息、問責之后的結果信息以及問責過程中的信息。雖然中國頒布和實施的《政府信息公開條例》對相關社會問責信息的公開起到了保障作用，但由於政府既是行政問責的客體部門也是信息公開的主體部門，很難做到實施公平、公正問責，往往會利用信息不對稱的"優勢"對不利信息進行隱藏、回避，加之社會問責體系本身缺乏監督和保障。可見，縱然公眾日常可以通過很多渠道獲取或了解行政問責的相關信息，但這些信息往往是政府公共決策之后形成的結果性信息，很難或者很少能得到真正有用的相關信息。

(二)社會問責程序規范化程度不夠

當前社會問責的啟動往往是某些事件因公眾監督或媒體曝光所形成的巨大社會輿論壓力，政府相關部門為了疏導和平息而採取的一種滯后性、被動式的責任追究和懲罰方法。可見，社會問責的啟動並不是來自於那些"浮出水面"的事實依據，而是這些事實依據是否能夠受到社會公眾的廣泛關注和深度追蹤，隻有那些處在"風口浪尖"上的事件才能喚醒問責主體部門啟動問責程序。然而，即便促使政府啟動問責，由於社會問責制度本身規定不夠明確，缺乏可操作性，對於公民或社會組織的檢舉、控告、投訴，以及新聞媒體曝光的相關信息交由哪些具體部門查証，如何進行查証，証實后按照問題嚴重程度會有相應的何種處罰，追究責任會劃分哪些標准，除降職、撤職外還須承擔何種責任，以后又如何復出，以及追究結果如何向公眾或媒體進行解釋或說明等，都還缺乏程序化的規定。加之問責過程中公眾或媒體被擋在問責程序之外，缺乏公共信息以及相應社會問責與監督，導致內部垂直問責中上級對下級具有很大的自由裁量權，合乎法理的處罰也變得不盡人意。可見，問責一經啟動，若沒有可操作性強的制度化程序，普通公民及社會團體便可能被擋在問責進程之外，社會問責止步於此。

(三)社會問責主體參與機制匱乏

在中國行政問責制的實踐軌跡中，中國大部分地方政府在規范性文本中均提出了社會問責的作用和效力(參見表1)。

從表1中可以發現，地方文本當中僅僅交待了社會問責可以作為問責信息的來源，而並沒有針對社會問責信息來源就如何啟動問責，以及問責的方式、問責的主體和客體等具體方面作出明確規定。由此可見，對社會問責的此種規定和解讀有悖於現代民主政治以及責任政府和服務政府構建的核心價值和理念。這使得當公民以及正義媒體面對政府部門及其相關行政人員侵害公民個人權利或公共利益的問題

表1關於行政問責的地方性規范文本分析

時，由於無法可依、無章可循，往往不能真正地參與到整個社會問責的過程中，公民權利的空間受到擠壓，喪失了重要的申訴手段和救濟途徑。

二、電子政務強化社會問責的的作用表現

電子政務建設在加速現代政府治理轉型，促進政府職能轉變和管理方式創新，構建以公眾為導向的服務型政府等方面的功能和作用已經得到了廣泛的認同和支持。將原有的社會問責放入電子政務的視域進行審視和再造，必然會令其增添電子政務在提高公共服務能力方面的特殊潛力和優勢特征。

(一)有利於社會問責信息公開，推動透明型政府建設

面對環境信息已經越來越處於形式多樣化、內容擴展化和變動迅速化的發展趨勢，已使政府無法僅僅依靠傳統的信息收集與處理的方式就能滿足社會公眾對於環境信息的需要。電子政務建設被公認是政府信息公開的重點方式。在社會問責方面，通過各級政府搭建的電子政務系統外部平台——政府網站，公眾或媒體可以及時方便地獲取相關社會問責的新聞和法規，了解和掌握社會問責方面的申訴途徑和救濟方法。問責主體部門還可以在這個平台上與公眾或媒體進行雙向的信息交流，及時對侵害公民個人權利或公共利益事件的網上投訴和檢舉進行答復，並將問責結果在網上公示。這些都進一步提高了政府問責部門環境信息服務的質量，擴大了社會問責信息公開的程度，有利於推動"透明政府"建設。

(二)有利於社會問責程序化，推動責任型政府建設

根據"政府失敗說"的觀點，由於政府本身所具有的自利動機、集體選擇的邏輯、受動機驅使的機構低效等特征，在社會問責深入推進方面，如果沒有對政府部門和行政官員嚴格責任追究的保障機制，政府很難主動履行其所承擔的責任，自願提升政府管理和服務的能力和水平。電子政務對社會問責程序的優化和完善，將使行政官員們不履行或者未正確履行法定職責更易受到制約和追究，這從制度上嚴格規范了行政官員的行為和操守，久而久之會潛移默化地形成一種內化的社會問責文化，從而在行使行政權力、提供公共產品和服務的過程中，行政官員無論在內化的倫理道德方面還是在外部機制控制方面都願意也必須盡職盡責、"全心全意"從而逐步推動"責任政府"建設。

(三)有利於擴展社會問責主體參與機制，推動合作型政府建設

公民參與是民主社會的應有之義，是合作型政府的必然途徑。電子政務建設為社會問責主體參與行政提供了更多機會，如公民可以通過政府網站對政府部門或行政官員的行為進行檢舉、控告、監督和評價;同時，政府也必須對公民的訴求作出及時的回應，若政府對公眾的需求置之不理或拖延處理的話，就會減低公民對政府的信任，逐漸失去公民的支持，進而喪失其合法性基礎。因此，電子政務在社會問責方面的不斷深入應用，有助於擴展公眾或媒體的參與方式，建立政府部門與公眾、媒體之間常態化的溝通渠道，提高公眾或媒體參與社會問責的熱情和興趣，進而逐步形成政府連續不斷地輸出符合公眾期待的問責結果，公眾連續不斷地參與問責、向政府提供問責建議和意見的良性循環，從而更好地推動基於公眾和政府關系的合作型政府建設。

三、電子政務強化社會問責的實現路徑

既然電子政務在強化社會問責方面有著巨大的優勢和作用，我們就應高度重視對如何把電子政務的作用和優勢轉化為現實效力的策略研究，以實現社會問責的有效實施。

(一)建立健全法規制度

法律制度是國家或國家機關為調節活動主體之間的關系以及社會關系而建立的規范性、強制性的制度體系。中國社會問責制建設仍處在起步階段，建立健全配套的法律制度是保障社會問責有效實施的關鍵。

1.建立健全社會問黃的相關法律法規

雖然許多各級地方政府均制定了行政問責的規章制度，但是往往隻在文本中就與社會問責有關的信息來源方面進行說明。問責一旦啟動，誰來實施問責，誰來監督問責過程，公眾或媒體的權力如何保障，問責結果向誰負責等具體情況則無法可循，最終結果往往背離社會問責的初衷，損害公眾和媒體的權力。因此，政府必須崇尚立法，保証社會問責相關法律法規的順暢執行。國家相關立法部門應充分進行實際調研，盡早出台具有針對性的社會問責相關法律法規，提高行政問責體系的權威性和系統性，保障公眾和媒體的公共權力和根本利益。

2.健全電子政務相關法律，為社會問責提供必要的法律保障

隨著社會問責建設中電子政務應用的不斷深入，一些新的問題也逐漸呈現出來，例如網絡具有的虛擬性、可復制性、擴散性的特點常常會引發網絡民眾道德行為失范的現象，有些公眾或媒體出於某種目的隨意在網絡上制造和傳播謠言，惡意編造或歪曲事實，對社會問責信息來源的收集取証帶來極大的阻礙。因此，應加快電子政務相關法律的研究和制定，特別是加強信息安全、管理方式、流程再造、項目實施等方面的法律法規的研制，通過法律法規來嚴格要求和約束社會問責中技術層面的缺失和漏洞，保障社會問責的深入實施和完善。

3.完善配套制度建設

保障社會問責的有效實施和順利開展，除了社會問責自身的法律法規建設以及在技術層面需要規范的電子政務法律法規建設之外，還必須要有相應的配套制度予以扶持和配合。當前在配套制度建設方面，主要應做到以下兩個方面:其一，建立科學的績效評估制度，要創新科學合理的政府考核評價方法，確立政府工作人員實績考核內容並在網上予以公告，公眾或者政府自身在進行政府實績考核時可有章可循，並使政府考核結果在網上為公眾知曉;其二，完善人員培訓制度，制定與社會問責相關的系統全面的培訓內容，將培訓結果納入本級行政機關行政人員的工作績效考核當中。

(二)調整優化組織結構

行政組織結構是公共權力運行的核心動力，借助電子政務自身所固有的規制力量對社會問責進行再造和創新勢必帶來權力配置的改變，進而推動行政組織結構的變革。

1.明確責任

這裡的責任既包括問責客體即被問責官員具體應承擔哪些明確的領導責任，也包括問責主體部門即垂直上級政府部門及人員在直接實施問責中所承擔的責任范圍。當前，兩者在社會問責的實施過程中均沒有規定較為明確的責任劃分，一方面原因在於強大的、高度組織化的地方政府及其官員對於公民或媒體具有強勢的博弈地位和制約力量，主觀層面對社會問責的輕視;另一方面是機構組織的自身惰性，在制度上或技術上缺乏"剛性化"約束和要求。因此，可以在借助電子政務對社會問責制創新的過程中，通過電子政務系統明確相關部門和人員的責任，用"非人格化"的問責系統程序來嚴格驅動和監督相關工作人員的職能和權利，使所作出的每個行動都是高度透明的。

2.建立地方性專門相關機構

第一是強化社會問責機構的獨立性。為提高機構的執行力和協調力，可成立由分管該方面事務的省級領導作為組長的社會問責領導小組，並由各級行政機關的黨政一把手作為小組成員，在省委或省政府辦公廳下成立專門機構負責具體工作，並直接向組長匯報。第二是清晰定位專門機構的具體職能。主要包含四項職能:①信息搜集和查証職能，負責對社會問責信息進行收集，並驗証信息的真實性，同時提交具體實施問責的主體部門啟動問責;②內部協調和溝通職能，無論在問責啟動前期、問責過程中還是問責后的結果公示，都要與其他具有對政府部門或行政官員責任進行認定和追究的合法問責實施主體充分溝通，使問責更加公開透明、流暢有序;③宣傳和疏導職能，做好政府機構與公眾媒體之間的宣傳和疏導工作，及時公開問責信息，積極疏導問責方面的輿論和民意，創造良好的社會問責文化氛圍;④監督職能，充分進行督導和調整，保証問責全過程順利進行。

(三)搭建社會問責信息系統

目前，社會問責的電子政務應用還處在一個較低水平，僅能對公眾實現問責前信息的收集和問責后結果信息的發布，以及對實施問責的主體完成部門內部簡單的辦公自動化。因此，應該充分利用和融合信息化所帶來的電子政務這一新型的行政管理方式和手段，從技術層面推進社會問責內部流程的再造，建立與電子政務高度結合的內部社會問責信息系統。

其主要的做法是從原有的社會問責流程著手，綜合考慮公眾或媒體以及實施問責主體人員的需求，對問責流程進行重新審視，找到影響問責效果的關鍵路徑實施優化和再造，同時借助計算機技術對問責流程進行編程，使流程中的每一重要環節都要通過程序固化和驅動，最終完成社會問責信息系統的構建。社會問責信息系統按照流程和功能可以依次劃分為四個子系統(參見:圖1)。

圖1社會問責信息系統模型

1.信息收集子系統

信息收集子系統主要完成對公眾或媒體信息的收集整理功能。為了加速實現電子政務的廣泛應用，該子系統不僅要對政府網站上的問責信息來源進行收集，而且要在非涉密的情況下，與信訪、紀檢等部門專門建立社會問責信息共享專網，完成對社會問責信息來源的廣泛收集和最大整合。

2.問貴啟動子系統

問責啟動子系統是實施社會問責的重要環節。通過對上一子系統收集的信息進行多種方式的驗証，判斷信息的真實性和可靠性，決定是否啟動問責。然而在啟動問責的過程中，經常會出現信息尋租的現象，所謂信息尋租就是“政府部門利用行政管制和法律等手段來人為限制信息自由流動以維護其既得利益。導致信息尋租的主要原因是傳統政務體制裡的弊病，即政府權力部門化、部門權利利益化……”因此，對於是否啟動問責，實施問責的主體部門應該通過政府網站建立相關欄目，向公眾或媒體對是否啟動問責進行解釋性的說明和疏導，同時明確劃分啟動問責的行政人員責任，並通過計算機程序對該環節加以固化和監督。

3.問責處理子系統

問責處理子系統的主要功能是進行責任的評估和追究。該子系統的大致流程是:按照相關法律法規的內容，首先界定和量化責任的級別，再根據量化后的標准通過計算機程序自動確定具體實施責任追究和懲罰的相關部門，一般按照不同的失范行為交由司法機關、立法機關或行政機關內部進行處理，然后將各部門已制定的問責的方式編程固化在程序當中，交由系統驅動對問責客體部門或人員實施懲罰，最后生成問責結果信息。為了保障問責處理環節的公証，在該流程中應尋找和設定容易產生"銜私舞弊"和"暗箱操作"的重要結點，電子政務系統會保留對人為操作這些結點所產生的電子痕跡，同時對違規操作進行干預和報警，最大程度地提升問責處理系統的效能。

4.輿論疏導子系統

民眾往往通過政府網站或其他網絡媒體來反映自己遇到的政府部門或行政人員侵害公民個人權利或公共利益的事實，如果民眾所反映的問題得不到政府相關部門的重視或拖延解決的話，網絡便成為輿論的放大器，就可能使個體的情緒迅速擴散，形成網上炒作，最終可能激化社會矛盾，嚴重影響現實社會秩序。因此，該系統要實現的功能主要具有以下幾個方面:首先，要做到對未啟動問責的公眾反映的信息來源進行及時、詳細的解釋和說明;其次，要實現對啟動問責后的處理結果在政府網站上及時公開;最后，要定期收集和歸納社會問責信息，分析和判斷未來一定時期內由公眾群體社會問責事件導致和誘發所產生的思想動態、輿論趨勢，以便在政府層面更好地進行網絡干預和民意疏導，避免群體性事件的發生。

(四)構建社會問責文化

問責制的良性運行歸根到底是一種文化積累和釋放的過程，它不僅要通過法律制度來保証，更重要的還要靠社會的政治文化底蘊來實現。因此，要促進社會問責的快速有效發展，必須加強社會問責文化環境建設。當前，中國社會問責文化的缺失主要表現在兩個方面:一是政府部門及其官員"對下"責任意識淡漠。由於"官本位思想"根深蒂固，部分政府官員認為自己的晉升、權力和利益來自於上級領導的提拔和重視，把對上級領導負責看得非常重要，而對公眾的建議和意見則置若罔聞。二是社會政治參與意識淡薄。就中國絕大多數公眾而言，長期以來形成了普遍的服從心理和政治冷漠心理，使其害怕對政府及其官員進行問責，或者根本沒有問責的意識，導致公眾缺乏對行政活動的廣泛參與和有效監督。因此，需要從以下兩個方面加強社會問責文化的構建:

一是要對公眾和媒體進行問責教育，使公眾和媒體了解對違法違規的行政部門或官員提起問責是其擁有的不可否認的正常權力，同時也是公眾對政府負責所應盡的義務。通過社會教育宣傳、對公眾的檢舉和新聞媒體的曝光給予獎勵等多種形式，激發公民參與社會問責的熱情，轉變公民對政府服從和政治冷漠的心理態度，從而在全社會形成一種積極、健康、向上的問責氛圍。

二是要對各級政府部門及行政官員進行問黃教育，側重點應當放在責任意識培育和法律法規教育上。通過責任意識的培養，使各級政府部門及行政官員真正明白所擁有的公共權力來源於人民權力的讓渡，而不是上級部門或領導，應該責無旁貸地承擔與自身權力相對應的責任，從而在各級政府部門及行政官員中形成一種常規的問責意識和良好氛圍，將問責作為一種有利於政府自身建設、官員自身發展的常態化機制來正確對待和自覺接受;在進行行政問責法律法規教育方面，應該定期組織學習中央和地方有關社會問責方面的法律法規，充分掌握其中的問責范圍問責流程、問責方式等具體內容，合理定位行政官員自身權力和責任的對等關系，認真思考盡職盡責完成本職工作的方式方法，從而把社會問責理念真正落實到每個行政官員的日常工作和生活中。

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作者簡介:

丁利，吉林大學行政學院博士研究生，遼寧師范大學政治與行政學院講師。

吳江，中國人事科學研究院院長、研究員、博士生導師、國家特殊津貼專家。第十一屆全國政協委員、國際行政科學學會副主席、中國人才研究會常務副會長、中國行政管學會副會長、中國機構編制委員會副會長、中國領導科學學會副會長等。歷任中央組織部研究室副主任、國家行政學院公共管理教研部主任等職。