2011年，中國的城鎮化率達到51.27%。城鎮化的快速發展是中國改革開放的重要成果，也是各方面體制機制創新的重要成果。十八大進一步明確中國要走新型城鎮化發展道路，同時進一步強調要不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發展的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。這些重要論判，為下一步通過體制機制創新，推動新型城鎮化健康發展，指明了前進的方向、提供了行動的依據。

城鎮化體制機制創新針對的主要人群

中國城鎮化要進行體制機制創新，政策設計的核心目標人群應是農民工和將要進城的農民。

2011年，按常住人口統計的中國城鎮化率約為51.27%，但中國非農業戶籍人口佔全國人口的比重僅為34.5%，兩者相差達到16個百分點。2億多農民工在城鎮就業和生活，但他們在子女教育、社會保障、住房等各方面，仍然不能充分享受到與城裡人一樣的公共服務待遇。

假使按51.27%的城鎮化率計算，中國的城鎮化率與世界上同樣的中等收入國家相比，城鎮化率仍然偏低。與世界上發達國家相比，中國的城鎮化率要落后20多個百分點。據有關預測，到2030年中國城鎮化率將達到65%左右，這意味著還將有2-3億農村人口進入城鎮工作生活。當前的城鎮化政策總體上有利於農民進城，但也存在著許多體制機制約束因素，加大了農民進城的阻力。

城鎮化體制機制創新已經取得一定成效

圍繞已經進城農民工的市民化，以及減少即將進城農民工的進城阻力，從中央到地方，在體制機制方面，已有一系列探索實踐。

——在戶籍改革方面，當前小城鎮的戶籍改革已全面推開，大中城市戶籍從嚴格控制到適當放寬。小城鎮是中國城鎮化的突破口。目前，有合法固定住所、固定職業或生活來源的農民，均可根據本人意願轉為城鎮戶口，小城鎮戶籍管理制度已全面推開。大中城市的規模曾經受到嚴格控制。根據城鎮化的發展變化，中央提出各地要“推進大中城市戶籍制度改革，放寬農民進城就業和定居條件”。近年來，各地採取放寬投靠條件、降低落戶標准、擴大落戶依據范圍、取消指標管理等辦法，放寬落戶條件。少數優秀農民工，有機會選擇在大城市就業地落戶。

——在農民工基本公共服務供給方面，流入地的城鎮政府採取了許多措施，逐步改善農民工的生活條件。一些地方探索農民工納入城鎮救助體系﹔一些地方開放公辦學校、支持民辦學校，農民工就業服務不斷加強﹔多數城市開始以常住人口為基礎進行公共衛生資源的配置，城鎮醫療保險政策、養老政策、失業保險政策開始惠及農民工。

——在農民土地權益保障方面，國家出台規定，限制土地征收，保障農民權益。在我國現行的土地管理制度框架下，城鎮化發展過程反映在土地問題上，就是農民集體所有的土地不斷被征收為國有土地的過程。為了依法保障農民土地權益的宗旨，國務院辦公廳專門下發通知，禁止借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定征收程序將農民集體所有土地轉為國有土地，禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用於非農業建設，嚴格執行禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策。近期，一些城市提高了土地征收標准。

——在城鎮行政管理體制方面，各地在現有體制之外進行了許多嘗試。中國城鎮的行政等級大致分為五個層級：直轄市——副省級城市——地級市——縣級市——建制鎮。近來，浙江、山東等地在少數經濟實力較強、人口較多的“特大鎮”，推進小城市培育，積累了一定的經驗。

城鎮化推進過程中體制機制存在諸多問題

在戶籍制度、農民工基本公共服務、保障性住房建設、土地利用、等級化的行政管理體制等方面，現行的體制機制仍然存在許多問題，不利於新型城鎮化向前推進。

1.當前戶籍制度的問題。過高落戶“門檻”排斥農民工。一些地方規定，“主城市落戶需要在主城區務工經商5年以上，投資興辦實業3年累計稅收10萬，或者1年納稅5萬以上”﹔還有一些地方規定勞動人口的落戶條件是，居住証持証人在同一居住地連續居住並依法繳納社會保險費滿七年、有固定住所、穩定就業、符合計劃生育政策、依法納稅等。

農民工落戶成本負擔機制尚未明確。東南沿海一些省份的積分落戶政策對本省戶籍農民工有特殊照顧，但對外省籍的農民工則沒有照顧。主要原因是，他們在流入地的落戶成本較高，到目前這筆成本的分擔機制並沒有建立起來。

居住登記制度配套措施跟進不足。全國已有近2/3的省份取消了農業戶口和非農業戶口的劃分，建立了城鄉統一的戶口登記制度。但是，戶口登記制度統一的背后，配套政策大多沒有跟進，養老、醫療、低保等方面的福利待遇基本沒有落實。

2.農民工基本公共服務存在的問題。農民工子女平等接受義務教育服務還有障礙。這方面問題包括：一是入讀公辦學校難。在現行財政體制下，義務教育經費撥付的依據是本地戶籍，大多數城鎮政府預算沒有針對外來農民工子女的教育經費。二是擇校借讀費用高。廣東省一些城市規定，達不到積分的農民工子女在就讀公辦學校時，要交借讀費2-3萬元。三是民辦打工子弟學校教學質量較差。

城市對農民工公共衛生服務還存在盲點和漏洞。農民工計劃免疫和婦幼保健可及性低於城市戶籍人口。農民工疾病防控服務與農民工高流動性構成一對矛盾。農民工缺少職業病防護服務，他們在城中村的環境衛生條件較差。

外出農民工參加社會保險的比例總體較低。根據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心的研究報告，2009年，參加基本養老保險、醫療保險、工傷保險和失業保險的農民工分別隻佔農民工總數的11.5%、18.9%、24.3%、7.15%。由於社會保險設計和服務上存在的一些問題，一些地方出現農民工退保現象。

3.保障性住房建設存在的問題。大規模建設保障性房可能引發地方政府的金融風險，保障性住房建設的可持續性差。當前，很多城市的保障性住房設計一般隻針對本地戶籍人口，外地務工人員隻能慢慢排隊。從世界各國經驗來看，早期公租房供給少的時候，政府發揮主導作用﹔后期則要逐漸退出。但目前中國大規模保障性住房建設政府的角色尚未完全明晰。

4.土地管理制度存在的問題。土地利用效率不高、粗放用地問題突出。城鎮人均用地面積超過國家規定標准。按照國家關於城市規劃建設用地的最高定額，城市人均用地面積最高標准為人均100平方米，但據有關部門統計，我國652個城市，城鎮居民人均建設用地已達到133平方米。工業項目的容積率隻有0.3-0.6，而國外工業用地容積率大都在1.0以上。2010年，全國工業用地產出率較高的上海市產出水平為每平方公裡13.4億元，遠低於紐約市1988年每平方公裡6.33億美元的水平。

征地規模較大，產生大量失地農民。近幾年，我國每年征收土地面積大約在500萬畝左右，其中耕地在300萬畝左右。由於征收標准比較低，征地補償安置費用在一些地方難以達到“確保被征農民生活水平不降低、長遠生計有保障”的要求，同時農民缺乏非農就業的素質與機會，這些綜合因素造成了失地農民的生活困難，影響了社會和諧。

5.等級化的行政管理體制存在的問題。等級化的行政管理體制，制約了較低等級的城鎮的發展。比如一些小城鎮，人口已經達到中等城市的規模，但得不到相應的政策支持。在土地指標利用方面，低等級城鎮獲取土地指標非常困難。2000-2010年，中國地級以上城市市轄區的建成區面積增長了95.8%，而同期中國縣級以上城鎮建成區面積僅增長了50.9%。

以體制機制創新推動新型城鎮化發展

未來的新型城鎮化發展，需要各方面的動力。動力之一是通過體制機制創新，釋放城鎮化的能量。

體制機制創新的重點之一是推進戶籍制度改革。“十八大”后，要繼續落實中央已經制定的相關政策，放寬落戶條件。有關部門要盡快研究落實跨省農民工落戶的成本分攤機制，推動重點人群的落戶。這些重點人群包括3000多萬舉家遷徙的農民工家庭，也包括所謂的“新生代農民工”。要逐步取消城鄉農業戶口和非農戶口的劃分方式，建立城鄉統一的戶口登記管理制度。

體制機制創新的重點之二是完善農民工的基本公共服務。要著重圍繞農民工生活中迫切需要解決的問題，出台相關方案。要擴大農民社保覆蓋率、解決好農民工子女就學問題，著力爭取改善農民工的居住條件，建立和完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系。

體制機制創新的重點之三是推進保障房建設。政府主導建設的保障性住房應該隻針對社會中最低收入的城市弱勢群體，這些群體應包括農民工。在城市密集區以及大城市郊區，可以逐步改造，探索試點將出租屋納入保障性租賃住房體系。歐美日等發達國家、香港、新加坡等高度城市化地區政府在建設、管理保障性住房方面，形成了較為完備的融資模式、供地模式，形成了較為合理的共建共管的管理模式，值得借鑒並融入到我們的政策設計中去。

體制機制創新的重點之四是改革土地管理政策。要強化規劃管控，嚴格控制城鎮擴張的規模和速度，統籌各類土地的功能，促進土地利用綜合效率提高。通過挖掘存量土地潛力，大力拓展城鎮化發展用地新空間，包括積極盤活城鎮存量建設用地，有序推進未利用土地的開發空間，積極調整城鄉建設用地布局。要完善土地市場體系，改革城鄉二元的土地管理制度，逐步建立城鄉統一的土地市場，擴大市場機制在土地資源配置上的作用范圍。土地征用制度、土地稅收制度、土地收益分配制度等等，事關城鎮化的推進，要盡早加以改革完善。

體制機制創新的重點之五是改革城鎮行政管理體制。要研究和制定符合新型城鎮化要求的“城市”標准，借鑒國際經驗，針對中國國情，設計出中國的市制制度，通過行政體制改革為城鎮化建設鬆綁。要理順財政體制，增強低等級特別是一批特大型的小城鎮的活力，將它們培育成中小城市。要針對新近出現的城市密集區現象、“城市縣”現象，“鎮級市”現象、村庄自主城市化現象，進行專門研究，形成新的城鎮體系理念與方案設計。

作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員

來源：《中國發展觀察》2012年第12期