構建海洋經濟的法律保障體系

黨的十八大報告提出，發展海洋經濟，建設海洋強國。當前，發展海洋經濟成為世界各國關注的焦點，發達國家紛紛圍繞維護海洋權益、發展海洋經濟制定和完善海洋法律體系。我國海洋面積廣闊，擁有的海洋資源位居世界前列。近年來，海洋經濟作為重要的經濟增長點，正處於迅猛發展的關鍵時期。“十二五”規劃綱要強調，完善涉海法律法規和政策，加大海洋執法力度，維護海洋資源開發秩序。加快構建法律保障體系，是發展海洋經濟的迫切要求。

我國現有的海洋經濟法律體系包括漁業法等基礎性法律、海域使用管理法和海洋環境保護法等管理性法律以及行政處罰條例等規章制度，它們為規范我國海洋資源開發、利用和管理以及海洋行政執法提供了法律支撐。但隨著世界范圍內海洋開發利用程度的加深和我國海洋經濟發展速度的加快，海洋經濟法律體系建設滯后問題越來越突出。一是缺少專門的海洋基本法律制度。我國現行的海洋經濟法律大都以調整海洋經濟領域具體事務為主，還沒有一個專門的海洋基本法從整體上協調推進海洋經濟法律體系的構建與完善。二是制定法律規章的主體較多，彼此協調不夠。海洋經濟法律規章的各制定主體大都著眼於各自管轄的領域，導致海洋經濟法律體系內部發展不平衡，專業性法規適用范圍窄，對某些海洋經濟行為管理不到位，出現法律空白、立法重復甚至相互沖突現象。三是執法體制存在弊端。我國海洋執法體制是新中國成立初期在國家行政管理體制基礎上建立的，已不適應發展海洋經濟的需要，表現為執法主體不明，存在職能交叉、沖突和模糊的問題﹔執法模式落后，傳統的調查取証在海洋行政執法中存在費時、取証難、效率低等問題﹔執法人員法律素質偏低，服務意識不強，嚴重影響海上執法的效率與形象。構建海洋經濟法律保障體系，應針對這些問題從以下幾方面著力。

加緊制定海洋基本法。隨著海洋經濟的快速發展和國際海洋事務交流日益活躍，海洋經濟的發展和管理已經大大超出單一行政部門和地方政府的能力范圍，需要盡快制定出台海洋基本法，確定海洋活動的基本原則，以此作為開發利用管理海洋資源、保護海洋生態環境、實現海洋經濟可持續發展的基本行為准則和海洋立法的基本依據。

盡快形成層次分明、效力相互補充的海洋法律制度體系。針對目前海洋經濟法律體系中一些專門性法律和綜合性管理法規缺失的問題以及一些行業、部門、地區之間爭奪海域資源加劇的趨勢，應盡快完善海洋法律制度體系。建立海洋經濟區域性法律，從國家經濟整體發展角度對海域資源進行規劃、開發和管理，盡快制定涉及全局的海島開發管理法、涉及重點海域以及重要海峽、海灣的管理法規﹔建立完善海洋經濟專項法律制度，圍繞海洋資源的開發利用、海洋工程建設等當前海洋經濟活動中的熱點推進相關專項法律制度的建立完善﹔建立完善地方性海洋經濟法律法規，臨海縣級以上地方政府可以根據國家海洋戰略和法律，結合各地實際制定相關配套規章，加強地方海洋開發管理法律建設及其貫徹落實。

建立完善集中統一高效的海洋執法機制。圍繞改變多頭管理現狀、提高海洋行政執法效能的目標，在國家層面設立專門的海洋行政管理機構，統一行使海洋管理職能，各級地方政府成立相應機構，建立包括各行業、各產業的協調機制，做到權責明確、運轉順暢﹔合並海洋資源和環境保護行政職能，將其納入國家統一的綜合管理體系﹔加強海洋執法隊伍建設，加強執法人員的專業技能培訓和素質建設，打造一支作風優良、專業突出、素質較高的海洋執法隊伍。

加強與發展海洋經濟相關的法律救濟制度建設。針對海洋經濟發展過程中的權益保護、海洋環境保護等問題加強法律救濟制度建設，明確相關內容和程序，加強和解協議執行機構建設，預防與懲戒破壞海洋經濟發展的行為，推動海洋經濟健康協調可持續發展。

（作者為大連海事大學法學院副教授）