農村宅基地屬於民法中的不動產，為集體所有。《物權法》明確規定農村宅基地使用權是在集體土地所有權上創設的我國特有的一項用益物權。就我國目前六億五千余萬農村人口的社會現實而言，這是以居住保障為目的而設計的一種制度安排，對實現農民安居樂業、保証農村社會穩定起了重要作用。但隨著城鄉一體化進程的不斷推進，基於有農民選擇到城市居住的轉型現實，一方面農村住房交易活動真實存在、威脅集體土地權益，另一方面農村宅基地空置現象不斷增多、嚴重浪費土地資源，但囿於現行的法律規定，農村房屋所有權發生轉讓時，土地使用權並不隨之轉移，出現農村房屋所有權和宅基地使用權相分離的問題，可見，現行的農村宅基地使用權取得制度已不能適應農村經濟發展的需求。
一、農村宅基地使用權的初始取得
農村宅基地使用權的取得方式有初始取得與繼受取得之分，其中，初始取得的方式主要包括法律的直接規定或者權利人的申請和集體經濟組織的授予而取得。而我國《物權法》中關於農村宅基地使用權的規定僅有四條，其在第一百五十三條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”這是典型的引致性規范，但“國家有關規定”的表述必然會帶來實踐中對其范圍的界定爭議，是僅指國務院的有關規定還是應包括各部委、各省市縣的有關規定？無疑，這是立法者為包括《物權法》、《土地管理法》在內的相關法律規定的修改、完善和適用預留了空間，允許各地根據上位法結合當地發展實情而制定實施條例或辦法。﹝1﹞
我國對宅基地使用權的管理經歷了從寬鬆政策到嚴格控制的過程。現行《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶隻能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標准。”“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批准。”該法對農村宅基地使用權的取得方式和程序予以嚴格限制，即在理論上農村宅基地使用權的取得方式隻有通過集體經濟組織成員資格申請而無償取得。
（一） 農村宅基地使用權初始取得的申請條件
現行《土地管理法》並沒有具體規定農村宅基地初始取得的申請條件，而是通過各地人民政府根據本地具體情況進行細化規定的。為加強對農村宅基地的管理，2004年國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》強調“嚴格農村宅基地申請條件，堅決貫徹‘一戶一宅’的法律規定。”雖說各地人民政府在有關農村宅基地管理的細化規定中基本都同時規定了申請宅基地使用權的積極條件和消極條件，並將申請主體限定為本集體組織成員，以“戶”為單位配置宅基地，但各地申請條件的不一致和申請主體的缺位錯位造成了實踐中的混亂，引發了不少宅基地糾紛。
鑒於“空心村”、宅基地閑置等現象，有學者認為申請主體不應限定化，筆者不贊成這種觀點。現行法律規定是為了解決農民的基本居住問題、體現國家對農民基本生存權的保障而堅持宅基地申請取得的身份性要求的。否則，如果放棄宅基地初始取得的身份性要求（宅基地繼受取得暫且不論），則相當於城市居民既能享受城市居民的社保，又能享受針對農民的社保優惠政策，這顯然不合理。﹝2﹞目前小產權房問題尚未解決，貿然放開宅基地初始取得的身份限定條件，勢必造成相關問題更加復雜化。
對於申請條件中“一戶一宅”原則的理解，學者間亦存有一定爭議。根據1985年1月施行的《中華人民共和國戶口登記條例》規定，“戶”可以包括共同生活戶、單獨生活戶和集體生活戶這三種情形。而在農村，“戶”的情形主要是共同生活戶和單獨生活戶。婚后，村民子女依習俗和原有的家庭成員分開生活（即“分家”），單獨形成一戶即為單獨生活戶，而沒有“分家”、仍與原有的家庭成員共同生活的，即為共同生活戶。而目前，農村裡一戶多“宅“的現象並不少見，其產生的原因呈現多樣化，如村民或村干部通過各種手段多佔宅基地、超標建房等等。筆者認為，“一戶一宅”原則是指一戶隻能申請一處宅基地，而不是要求一戶隻能擁有一處宅基地。試想，當宅基地上建有房屋，依法享有繼承權的繼承人難道因其已有一宅而應剝奪其對宅基地上房屋的繼承權嗎？
（二）農村宅基地使用權初始取得的無償性
概括而言，我國農村土地權利制度經歷了三次大變遷：一是解放初期，經過土地改革運動，形成“農民所有、農民利用”的土地權利制度﹔二是土地改革完成后不久，國家又經過農業合作化運動和人民公社運動，土地轉歸集體所有並從此確定下來，形成“集體所有、集體利用”的土地權利制度﹔三是改革開放以來，確立了農村土地承包制，農村宅基地屬於集體所有，隻賦予農民永久使用的權利，形成“集體所有、農民利用”的土地權利制度。﹝3﹞可見，農村宅基地使用權是農民依據其作為集體經濟組織成員的身份而享有，即隻有農民可初始取得宅基地使用權，這種取得並不是通過等價交換而是依據身份無償取得的。在我國，人地矛盾一直非常突出。基於歷史補償和減免農民負擔的政策取向，國家設定宅基地使用權的首要目的是為了保障六億五千余萬農民最基本的居住權、生存權，具有一定的社會保障、社會福利性質，尤其在我國目前農村社會保障體系尚未完善建立的情況下，農民的居住問題短時期內還隻能依靠農民自己解決，因此保障農民無償地初始取得宅基地使用權的做法還應堅持。20世紀90年代，有些地方曾試點有償使用宅基地使用權但很快被叫停，畢竟向農民收取一兩千元的宅基地使用費體現不了宅基地使用權的真實價值，還會無謂增加大多數農民的負擔，造成不必要的擔憂。
（三）農村宅基地使用權初始取得的無期性
用益物權應當是有期限的，不能永久存續，否則與所有權並無不同，但現行《土地管理法》並未規定農村宅基地的使用期限。宅基地是以戶為單位申請的，隻要符合申請條件、面積符合要求，經過審批，即可無償、永久獲得宅基地。當“戶”中全部成員死亡或者遷出時，其繼承人可繼承住房及宅基地，村集體組織並不能收回宅基地。有學者認為，為了保障農民的基本生存權利和農村社會的穩定，對具有福利性質而進行無償分配的宅基地使用權本不應設定使用期限。也有學者認為，有無期限與生存保障、社會福利並無必然聯系。法律對城市居民住房的土地使用權設有70年上限，也並未引起恐慌或社會穩定問題。本著“同地同權”的原則，可在修改《土地管理法》時也將宅基地使用期限定為70年，到期可以自動續期，筆者贊同這一觀點，畢竟這也可為宅基地使用權的上市流轉鋪設一些條件。
（四）農村宅基地使用權的行政審批程序
現行《土地管理法》第六十二條第二款、第三款對審批原則與程序作了明確規定，國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》也進一步規范了農村宅基地申請報批程序，而各地據此也對相關規定作了進一步細化。有學者認為宅基地使用權是由土地所有權人和使用權人（農戶）通過物權合同形成的用益物權，是應當由雙方當事人協商確定的民事行為。由國家機關進行審批，既非所有權人的審批，又非行政許可的法定事項，如此，行政權的干預容易導致所有權人的主體地位被架空，侵害所有權人的利益。但目前集體所有權人主體虛位、概念模糊等制度缺陷容易導致宅基地分配不公、增加耕地流失風險，試想宅基地面積、期限、費用等事項完全由村集體經濟組織自治，各地標准必然不同。因此過度強調宅基地使用權設立的私法性質並不現實，由國家審批仍有必要，農戶應向土地管理部門申請辦理宅基地使用權登記。﹝4﹞需指出的是，我國除部分地區以外，仍然實行房屋與宅基地分別登記的制度。而宅基地使用權通常是由政府的土地管理部門審核后以政府的名義批准的，其時土地管理部門已掌握宅基地使用權的位置、面積等登記事項，筆者認為，在進一步完善相關規定時，可將批准與登記程序合並，在批准的同時由土地管理部門直接為其辦理登記手續，不過要防止審批的異化並保障集體土地的所有權。
二、農村宅基地使用權的繼受取得
農村宅基地使用權的繼受取得是指以他人的權利和意思為依據，主要通過繼承、贈與、遺贈、買賣或租賃等流轉方式而取得。
（一）農村宅基地使用權的繼承
關於農村宅基地使用權能否繼承，學界一直存在爭議。肯定說認為，繼承人可以通過繼承房屋所有權而繼承宅基地使用權，因為我國法律遵循“房隨地走、地隨房走”的原則，而宅基地使用權屬於用益物權，是財產權，可以繼承﹔隨著改革開放的深入、社會經濟的變遷，宅基地使用權也應當被准予繼承，目前現狀也是繼承人因繼承房屋而“繼承”宅基地使用權。﹝5﹞否定說則認為，根據現行法律規定，我國農村宅基地使用權的取得主體僅限於農村居民，農村居民對宅基地並不享有所有權，而是依據集體經濟組織成員的特殊身份而取得宅基地使用權的，如果發生繼承，則會出現“非本集體經濟組織成員也能使用宅基地”的情形，突破現行主體要求，所以宅基地使用權具有強烈的身份性，不同於一般的遺產，不能被繼承。﹝6﹞筆者認為，無論是從私權保護角度，還是從農村土地流轉與社會保障的趨勢來看，不應區分城市居民與農村居民享有繼承權的平等性，法律承認宅基地使用權的繼承具有正當性，但為避免出現“一戶多宅”、多佔或超佔宅基地、加重土地資源緊張狀況，可以設置一定的限制：對於集體經濟組織成員內部的繼承，在共同生活戶或單獨生活戶之間，出現一戶多宅的繼承人時，如該宅基地上並無房屋建筑、有其他村民依法申請宅基地而村集體宅基地資源緊張的，可規定該繼承人負有優先放棄宅基地繼承權的義務，由受讓人支付其一定的經濟補償。對於非本集體經濟組織成員的繼承，如該成員本身並無宅基地，可規定其繼承的宅基地應在一定的期限內得以使用，期滿並未使用的，村集體經濟組織有權依法收回﹔如該成員已有宅基地，可規定其負有優先放棄該宅基地使用權的義務，同時也應規定其在繼承宅基地后一定的期限內使用宅基地。﹝7﹞筆者認為這種思路可以最大程度地保護繼承人的合法權益和宅基地的有效供應，也為宅基地使用權的入市流轉提供了可能。
（二）農村宅基地使用權的流轉
與依申請而無償、初始取得農村宅基地使用權不同，因流轉而取得宅基地使用權的應為宅基地使用權的繼受取得。
1.農村居民之間宅基地使用權的流轉
現行《土地管理法》第六十二條第四款規定：“農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批准。”第六十三條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。” 2008年國務院辦公廳《關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》規定：“農村住宅用地隻能分配給本村村民。”據此，學者們普遍認為，依照現有的法律、行政法規對農村村民之間的宅基地使用權流轉沒有禁止性的規定，依據“法無規定不禁止”的原則, 對農村居民之間流轉宅基地使用權不應完全限制，但需要具備前提條件、遵循程序要求，如轉讓人擁有二處以上的農村住房（含宅基地）、受讓人沒有住房和宅基地且符合宅基地使用權分配條件、轉讓行為須征得本集體經濟組織同意、報經相關土地管理部門批准備案、進行物權登記等等，拒絕私下流轉，避免造成一些人擁有多處宅基地、而其他成員在沒有宅基地的情況下隻能去擠佔耕地的現象。
2.農村居民與城鎮居民之間宅基地使用權的流轉
1999年國務院辦公廳《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條規定：“農民的住宅不得向城市居民出售”，“有關部門不得為購買的住宅發放土地使用証和產權証。” 2004年國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用証。” 2008年國務院辦公廳《關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》重申規定：“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’。”雖說國務院頒布的“通知”和國土資源部的“意見”只是部門規章和政策性的文件，不具有法律法規效力，但反映了立法者對宅基地使用權流轉的態度。實踐中各地國土資源局對城鎮居民購買農村宅基地的不予辦理過戶登記手續，形成“宅基地交易結束、物權不受保護”的被動局面，受讓人在受讓宅基地使用權后僅享有債權，無法使宅基地發生物權變動。
學者們對宅基地使用權流轉立法的認識大致有禁止流轉、限制流轉和自由流轉這三種觀點。筆者認為，現行法律禁止宅基地使用權的自由流轉，主要是為防止因村民重復申請新的宅基地而造成耕地流失、土地資源閑置或者危及集體利益、其他村民的基本生存權，但這種禁止宅基地使用權流轉的立法已與農村宅基地流轉現實需求不符。隨著農村社會經濟的發展和城鄉一體化進程的加快，尤其是在城鄉結合部或者城中村，已有宅基地使用權自發進入市場進行隱性流轉與灰色交易。有學者總結農村宅基地使用權流轉的主要表現形式有宅基地使用權交易、宅基地出租、物物交易以轉讓宅基地、以宅基地出資、宅基地隨房屋抵押而抵押、贈與等。﹝8﹞還有學者則根據現代財產法“從歸屬到利用”的價值取向變化，從農民在集體所有背景下基於成員權而取得宅基地使用權的理論基礎出發，闡述宅基地使用權自由流轉的必要性。﹝9﹞而且，實踐中允許農民到城鎮受讓房屋及土地使用權，而不允許城鎮居民到農村購置宅基地，這對農民和城鎮居民來說都是不公平的。
自安徽省蕪湖市開展全國首家農村集體建設用地使用權流轉試點以來，獲得了很好的社會效果，隨后江蘇、河南、廣東等地也相繼組織開展了試點工作，盤活了土地交易市場，發展了當地經濟。所以，在宅基地使用權流轉禁而不止、地下交易普遍存在、農民因有“與其低價轉讓、不如不轉讓”的想法而閑置宅基地的情況下，積極引導、合理規制、將交易規范化才是解決問題的出路。
（三）農村宅基地使用權繼受取得的登記
物權變動應遵循公示原則，而宅基地屬於不動產，一般以法律行為+登記的公示方式。關於登記行為對物權效力的影響，傳統民法理論有“登記對抗主義”、“登記生效主義”之說，但《物權法》並未明示宅基地使用權是否以登記為生效要件。有學者根據《物權法》第155條規定、《土地管理法》等相關規定以及尚不完善的宅基地使用權登記現狀，認為農村宅基地使用權採取了登記對抗主義。﹝10﹞筆者認為，宅基地使用權的繼受取得應以登記為生效要件。畢竟我國《物權法》對不動產物權的變動採取登記生效主義，例外情況下才採取登記對抗主義﹔國土資源部2008年《土地登記辦法》也規定宅基地應依法登記，並明確將登記對抗主義的土地承包經營權排除在外，由此可推測出國家對宅基地使用權採取登記生效主義的意圖。而從宅基地使用權流轉的長遠發展趨勢來看，對宅基地使用權採取登記生效主義，必將利於彰顯權利狀態、加強對農村土地的監管、治理違章建筑或多佔宅基地等事項。隨著“全國宅基地使用權登記發証工作的完成，農民合法使用的宅基地全部發証到戶”目標的實現，整個法律體系頗有必要對宅基地使用權的登記效力予以明確、統一規范。﹝11﹞
三、農村宅基地使用權取得制度的構建
綜上所述，筆者認為，目前，在我國農村社會保障體系尚未完善建立、農村宅基地由集體所有的背景下，理應堅持將宅基地使用權作為農民的基本生存保障，集體經濟組織成員“一戶”隻能無償申請取得“一處宅基地”，統一申請條件、明確申請程序，嚴禁農民無償超佔、多佔宅基地。而為了順應城鄉一體化進程的不斷推進，結合物權體系化的要求，農村居民在申請取得宅基地使用權后，應領取當地土地管理部門核定頒發的相關權屬証書。
現行農村宅基地使用權的無期限可能造成集體土地所有權無法實現，而為了切實提高農村宅基地的利用效率，建立完善的農村宅基地使用權消滅制度已為必然。因此，農村居民的宅基地使用權應為有期限物權，可參考城市居民住宅使用權70年的做法，期滿后可續期。對於期滿且符合條件的宅基地，集體經濟組織可以收回，從而解決閑置宅基地、浪費土地資源的現象。
在宅基地權屬合法、明確和農村居民自願的前提下，在符合宅基地所在地的土地利用總體規劃的條件下，應允許宅基地使用權進入市場自由流轉。為保証耕地面積不受影響、農民基本權益不受侵害、避免出現農民短期性投機行為，鑒於我國農村人口居多，土地資源十分有限，在允許宅基地使用權自由流轉時，應優先考慮本集體經濟組織成員的利益。當宅基地使用權人流轉宅基地使用權的，符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員享有優先權，應實行無償原則﹔當宅基地使用權人將宅基地使用權流轉給不符合宅基地申請條件的本集體經濟組織成員或者非集體經濟組織成員時，應實行有償原則，須經本集體經濟組織表決同意（如村民會議代表過半數同意）。這對於宅基地的集約使用、構建宅基地使用權的合理退出機制會發揮積極作用。要配套建立宅基地地籍管理制度、交易信息發布制度。要建立宅基地價格評估機構，提供宅基地流轉價格的咨詢。
受讓方取得宅基地使用權后，應以居住為目的，服從宅基地所在地的土地管理規劃。如果空閑宅基地或者房屋滅失滿一定期限仍不恢復使用宅基地的，宅基地所在地的集體經濟組織在報經縣級部門同意后，可以收回宅基地使用權。
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