十七屆二中全會提出，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制改革目標。現在看，時間並不寬裕了。以大部制為主要內容的行政體制改革有序推進，各方面實踐揭示出不少需要進一步解決的問題。本文從經濟學視角出發，討論對大部制改革一些問題的認識，並嘗試提出下一步尋求突破的思路。

一、深化對大部制改革的認識

（一）大部制改革是在轉變政府職能基礎上，整合和優化“行政資源”，以提高其資源價值

這裡有必要討論一個“行政資源”的說法。它包括這樣三層含義：首先，從立法、司法到執法過程，政府運行本身就是一個動用管制力量並消耗資源的過程。其次，必須承認，與其他市場經濟國家不同，從計劃經濟時代以至於今天，中國的各級政府，因其特有的資源動員能力(或機會)，一直承擔著推動經濟發展的引擎的角色。正是因為充分發揮了這種資源的作用，在面臨諸如金融危機、汶川大地震這樣的突發性災難時，中國經濟社會總能保持比較平穩較快的發展勢頭。當然，這種功能也有其一定的缺點，如資源配置低效率、腐敗，甚至長期抑制市場機制在資源配置中基礎性地位的確立等。

此外，“行政資源”一語，還考慮到我國公務員體系，畢竟吸納了全國優秀人力資源的絕大部分。當然，並不是說優質人力資源進入就一定帶來優質的公共服務和社會管理，是否真正發揮了作用，還要取決於行政體制。

從這個意義講，大部制改革本身並不是目的。政府部門是大而少(即由較少但更綜合的部門組成)還是小而多(即較多但更專業化的部門組成)，取決於行政資源配置是否在不損害市場功能的同時對市場實現了有效的監管，是否在充分激發全社會活力的同時向社會提供高效率的公共服務。

（二）大部制改革關鍵不在於精簡機構和人員，而是促進建立現代市場經濟體制和現代社會治理格局

對發達國家政府管制的研究發現，一個運行良好的市場經濟總是需要有效率的政府監管作為支撐。現代市場經濟的本質，在於在匿名交易基礎上分工專業化秩序的擴展。如果缺乏公正而有效的司法裁判，或者這種(事后的)制裁機制運行成本太高，又缺乏及時而全面的(事前的)制裁機制即政府監管，匿名交易中的機會主義行為可能層出不窮，由此引發社會全面的信任危機。當人們在每次交易都要擔心其結果的“可靠性”時，這個社會的交易頻率就會下降，求助於熟人社會或回到自給自足狀態將成為更多的策略選擇，也就是說，“市場范圍”受到局限。按照斯密原理，社會的專業化分工難以深化，從而失去巨大的潛在收益。經驗觀察表明，市場經濟越是發達的國家，政府監管越是嚴格而細密。甚至可以說，正是因為細密、嚴格而龐大的政府監管體系，才造就了發達的市場經濟。現代市場經濟和現代社會治理所呈現是“大政府、大市場、大社會”格局，那種所謂“小政府、大社會”的概括並不符合事實。

從這個意義講，大部制改革並不在於、或者關鍵不在於精簡機構和壓縮編制(這由出於其他方面指導思想的改革推動)，而在於實現政府行使職能的協調和統一，從而促進現代市場經濟確立和現代社會治理格局的形成。

（三）大部制改革必須以政府職能轉變為前提

理論上，不同與古代“禮、戶、吏、兵、刑、工”的六部設置，現代政府分別設置眾多行政部門，本來是為適應社會發展中越來越多的多樣化公共需求，行使更加針對性的管理職能，提供更具專業性的公共服務的。但實踐中我們發現，分設部門導致的行政職能“碎片化”越來越嚴重。不僅如此，部門之間相互掣肘、推諉扯皮現象比比皆是。例如，農牧業產品被消費者食用過程，常常出現質量安全問題。在整個流程中，種養環節設立了農業部門管理，加工環節設立了質檢部門來管理，交易環節設立了工商部門來管理，物流環節則設立了商務部門及交通部門來管理，餐飲環節設立了衛生防疫等部門來管理(但願再沒有其他部門給漏排掉)。但是結果呢？重特大食品安全事件屢屢發生。

比行政職能碎片化更嚴重的，是部門利益常常損害全社會的利益。著名的分利集團理論(奧爾森，2007)表明，分利集團即在社會總的利益格局中，為本集團獲取更多更大利益份額而採取集體行動的利益共同體。它們往往不惜犧牲全社會的利益。而且，這種特殊利益集團一旦形成，就會成為阻撓變革的力量，因為重大的變革會改變分利集團間的相對地位，甚或導致集團瓦解。它們即使接受變革，仍會展開資源爭奪，阻礙其向更有效率的地方配置。比如十一五規劃中的“三網融合”，意在通過大幅度的信息化來推動中國社會的全面進步，但至今仍遲遲難以實施，就與設置了多種職能部門、多種部門擁有支配權進行利益紛爭有關。長期以來，城市鋪設的有線電話網絡、有線電視網絡、各種數據網線，甚至居民用電的傳輸網絡，都可以用於信息互聯互通，這在技術上很容易解決，但現實呢？居民的便利、全社會的進步，都要服從於若干部門的各自要求，什麼時候等這些部門談妥了，全社會的進步才能實現。

從這個意義講，大部制改革需要順應現代市場經濟和現代社會發育的要求，真正轉變職能，比如政府由生產者變為管理者，由直接提供服務轉而專事標准制定和行為的監測，及時發現“作奸犯科”者，代表公眾出面查處或追究其責任。除此之外，市場機制或社會組織能提供的產品或服務，絕不能再賦予一些部門審批、特許權來干預。否則，公共資金支配權不變，各種各樣的審批或特許權不變，政府機構無論怎樣合並、調整，都不過是換湯不換藥，機構和隊伍就會永遠在“膨脹→壓縮→再膨脹→再壓縮”的循環中難以自拔。讓政府的歸政府、市場的歸市場、社會的歸社會，早已是老生常談，但我們不能因為這問題太過陳舊而變得麻木。沒有政府職能的切實轉變為基礎，大部制改革恐怕不過是又一次折騰。

二、順利推進大部制改革的兩個思路

（一）實現“激勵兼容”，動員各方面參與積極性

大部制改革中，人們常說遇到“部門利益”的障礙。改革中的這些部門利益，具體說來，無非是所涉及的部門權力受到調整、領導干部職數需要增減、人員需要去留，抑或其下級政府有無對口部門(即俗稱“下面有沒有腿”)。

其實，有部門就有利益，中外皆然。新政治經濟學理論更將市場交易規劃引入對政治領域的分析，指出政府本身就是個利益最大化組織。那種視政府為隻講奉獻不講回報，一心一意致力於實現公共利益的假定都不靠譜。在政治體系中，官員總是追求預算最大化，政治家追求政績最大化從而讓自己勝出的選票最大化。(布坎南等，1962﹔Niskanen，2008) 人們常說“九龍治水”，恐怕只是一廂情願，因為你不知道這九條(或N條)龍是不是真的都治水，不知道其中有多少只是玩水、或者隻喝水，甚至你還不知道他們是否都真的是龍! 多頭監管、人為分割、爭權躲責、粉飾委過，行政職能碎片化和部門利益加劇，已經嚴重不適應於現代市場體制和現代社會體制的要求。

這樣，要改革現行體制，必須在上述各種利益主體中尋求共識，也就是共同利益。這就是所謂“激勵相容”，即在確保各方利益實現的基礎上實現總體利益。(Mancur Olson，2000)否則，任何單方面或一邊倒的改革都會犧牲某一方面的利益，並且因補償不足而引發不合作、抵觸乃至激烈的反抗，從而導致政治的不穩定。中國的改革歷程一再証明了上述經驗。

在這方面，浙江省杭州市下轄的富陽市所推行的大部制改革試點，較好地做到了“激勵相容”：即在基本不動機構和人員的情況下，把分散在部門中的決策權有機地收歸到若干個“專門委員會”，原來分撥於各個部門的財政資金也不再下撥，改由“專門委員會”決策使用。但專門委員會並不是一個有形的大部門，而只是一個管理決策架構。這樣，既沒有較大程度地損及原有部門的利益——它們仍是專門委員會的參與者，又避免了行政職能的碎片化，整合了行政資源和財政資金，實現了本級政府的總體目標。

當前，大部制改革即使在政府機構內部也出現越來越強烈的需求。我們的政府很忙、干部很累，但問題很嚴重，群眾也很不滿意。為什麼？正如鄧小平(1980)指出的，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。﹝1﹞一個不好的體制下，可能人人都是輸家。推行大部制改革，實際上通過行政資源整合，大大提高政府部門履行職能的效能﹔而且還避免了公務員隊伍不必要的責任風險。

（二）加強頂層設計，統籌改革決策、協調與推動力量

我國各級政府的設置往往是“上下一般齊，左右一般粗”，即上下級政府部門要對口，政府部門間還要平衡。這意味著，單靠某個基層政府的大部制改革是無力解決的。

廣東省順德市的大部制改革就是這樣。它一度廣受注目：即將原有細分設置的黨政部門大幅度合並為一個大的部門，只是合並后的部門留下較多的領導崗位讓原有級別的干部都得到安排，但此后“隻減不增”。人員待遇也是老人老辦法，新人新辦法。這一點屬於“激勵相容”。但與富陽不同，順德的大部制改革實質性地合並了現有機構，出現一個突出問題是作為基層政府的順德改了，但上面中央、省、市未改，存在“一個兒子”對應“幾個老子”的尷尬。比如該市的社會工作部，對應省市部門達到35個(其中省19個，市16個)，這些上級政府部門開會就讓這個部疲於奔命，而且省、市會議大多要求部門副職以上領導參加，部門領導成了“會議專業戶”。實際運行過程中是否存在上級政府部門有意無意的為難的情況我們不得而知，但“上改下不改是等死，下改上不改是找死”的說法很可能反映一些問題。﹝2﹞

這就提出一個問題：像這種涉及面廣泛的改革，如何實現統一配套，總體推進。這從另一方面說明，中國單兵突進、局部突破式的改革告一階段，涉及利益面廣，難以在較低層級和較小范圍內協調的改革越來越多。加強改革頂層設計，或許還要求重新組建改革的整體協調與推進機構，以提高包括改革決策在內的統籌協調與推動能力。

三、在若干重點領域尋求大部制改革的新突破　　

如同各項體制改革都屬於制度進步過程中不斷實踐探索和動態調整一樣，大部制改革是現階段我國改革發展實踐下的行政體制改革，不存在固定模式可資照搬，也不存在畢其功於一役式的一步到位。

——繼續深化交通大部制改革。交通大部制改革，須在鞏固已經推進的機構和職能整合基礎上，重點放在加快鐵路行業改革，並探索將其納入大交通的方案。交通大部門制改革目標，是在實現管辦分離、市場准入基礎上，進行綜合性的行業監管。

——繼續深化市場監管大部制改革。以明確《反不正當競爭法》和《反壟斷法》執法主體為核心，考慮將分屬於工商行政管理、商務、發改等部門以及其他涉及市場監管的各部門職能機構合並。監管方式上進一步減少准入審批，改為重在規則制定和行業監測上，並強化對監管者的問責制度。

——按照金融業綜合經營的趨勢，推進實現金融綜合監管的大部制改革，以增強現代金融市場的功能，防范金融風險和確保金融安全。上世紀90年代以來，發達國家金融行業摒棄了大蕭條以后實施60多年的分業經營、分業監管，紛紛走向綜合經營、綜合監管之路。盡管2008年國際金融危機中有人重新反思這一改變，但發達市場經濟體的金融行業除了在監管標准和方法上有所改進外，上述綜合經營、綜合監管並未觸及，而是更加完善。我國現行的一行三會(人民銀行、証監會、銀監會和保監會)體制，以及債券市場上人民銀行(貨幣債券)、証監會(上市公司債券)、發改委(產業或企業債券)、財政部(地方政府債券)以審批制為主要內容的所謂分別監管體制，對整個金融體系和資本市場的發育和成長，對金融穩定和防范外部沖擊能力的提高，制約將會越來越嚴重，迫切需要按照大部制進行改革。

——按照公共財政的要求，推進財政大部制，建立符合社會主義市場經濟和政治文明建設的現代國家財政體制。凡是以國家社會管理權、財產所有權以及公共信用為基礎的財政收支業務，包括現行預算收支外，還有諸如各種規費、政府性基金、礦產資源產權收益、國有土地使用要收益、社會保險、政府公債等，均統一歸並由財政稅務部門承擔，不再分由其他部門承擔、或者這些機構並入財政稅務部門。各級政府審計以財政收支為核心，實現定期審計和公開。將財政收支信息公開作為政府信息公開的核心內容之一。 ——加快以實現現代社會治理為核心的大部制改革。本著建立“以政府管理與社會自治相結合、政府主導與社會參與相結合的社會管理和公共服務體制”的要求，修訂現行有關社會組織的法律法規。考慮將工商行政管理部門的企業登記機構與民政部門的社會組織登記機構合並，成立全國性法人登記中心，並實現全國聯網和公開查詢。與市場監管一樣，社會監管方式上也要弱化准入審批，重在規則制定和行業監測，並強化對監管者的問責制度。

——按照文化大發展大繁榮的需要，推進文化大部制改革，以增強文化影響力和國際競爭力。許多市縣一級政府都成立了“文化廣電新聞出版局”，把傳統上分設的有關文化、廣播、電視、新聞出版以及體育等方面的管理職能，綜合為一個政府部門行使。十二五時期，省和中央層面的改革完全可以參照進行。

上世紀80年代中國改革啟動之初，就有有識之士指出，體制改革的悖論在於：有問題才需要改革，而怎樣改革卻往往靠產生問題的體制。包括大部制在內的改革，要順利推行的話，頂層設計、總體推進不可或缺，但也並非同等看待、全面開花，仍須選取若干重要領域和關鍵環節，要凝聚各方面共識，鼓勵大膽先行先試。這都需要更大的政治勇氣和政治智慧。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞鄧小平文選（第2卷）﹝M﹞.北京：人民出版社,1983.

﹝2﹞王淼.縣級大部制改革的富陽與順德模式﹝N﹞.中國改革報，2010-10-29.

﹝3﹞﹝英﹞ 諾斯古德·帕金森(Cyril Northcote Parkinson).帕金森定律.王少毅編譯,﹝M﹞.蘭州:甘肅文化出版社,2004.

﹝4﹞﹝美﹞羅伯特·登哈特(Robert B. Denhardt).扶鬆茂\丁力 譯.公共組織理論教程﹝M﹞北京:中國人民大學出版社,2011.

﹝5﹞﹝美﹞William A. Niskanen，BUREAUCRACY AND PUBLIC ECONOMICS，Cheltenham, UK: Edward Elgar,1994.

——REFLECTIONS OF A POLITICAL ECONOMIST，Selected Articles on Government Policies and Political Processes，﹝C﹞,CATO Institute, Washington, D.C.2008.

﹝6﹞﹝美﹞ 曼庫爾·奧爾森(MancurOlson).李增剛譯.國家的興衰:經濟增長、滯脹和社會僵化﹝M﹞.上海:上海人民出版社2007.

——POWER AND PROSPERITY: OUTGROWING COMMUNIST AND CAPITALIST DICTATORSHIPS, Oxford University Press, 2000.

﹝7﹞﹝美﹞丹尼爾·W.布羅姆利(Bromley D.W.).陳郁 等譯.經濟利益與經濟制度:公共政策的理論基礎﹝M﹞.上海:上海人民出版社2006.