引言
現代社會是一個復雜的組織化的社會，是由各類組織相互關聯和交織而成的網絡體系。這其中就存在著某一組織或某類組織在社會體系中的功能價值問題，反過來這就是由環境對組織所衡量和確認的組織合法性問題。組織獲得合法性是其在社會體系中獲得生存和發展機會的前提和基礎。作為社會第三部門（或第三域）重要組成成分的非營利組織，在政治、經濟、文化和社會生活中發揮著獨特而重要的作用，其組織合法性問題也就更加復雜而重要。在當前中國，人們至少可以從法律合法性、社會合法性、行政合法性、政治合法性等角度對NPO的合法性加以認知和界定，並據此確定NPO的生存路徑。經過改革開放三十年的發展，中國的GDP總量已位居世界第二位。與之相平行的是，中國的各類非營利、非政府組織的數量也已經達到了世界第二位。﹝1﹞但正如統計數字所顯示的，中國的NPO獲得民政部門登記（法律合法性）的僅佔其中很小的一部分，其在中國公民社會起步階段所呈現出的生存樣式和具體路徑是多種多樣的。本文以作者自2011年3月—12月所選取的50個非營利組織樣本之發起人或負責人的訪談為基礎﹝2﹞，對當前中國NPO生存路徑通過抽象和概括，提出了如下6種分析類型。
一、“民政注冊型”生存路徑
這是一個經由官方認可而獲得正式的非營利組織身份的生存路徑，其基本登記形式有社會團體、基金會和民辦非企業單位。在這三類民間組織中，社會團體和基金會經由登記而獲得法人資格，而民非則可在個體、合伙和法人之間做選擇。經由民政注冊而成為獨立法人的好處是：可以用非營利組織的形式開設銀行賬戶、擁有或租賃財產（如辦公室或會議室）、雇佣員工、購置設備、接收公眾捐贈，以及有可能為個人捐贈抵稅、有權利獲得基金會或其他非營利組織的資助，有可能獲得政府購買服務、可能的收入稅免除、較低的租房、水電成本、公眾的信任及由此帶來的更多捐贈及志願者人力資源奉獻。民政注冊也有其弊端，如更加嚴格的來自民政部門及業務主管部門的監督與控制﹝3﹞，依法登記必須滿足的要求，如成員數量、雇員數量、辦公用房、會議地點、提交詳細的申請表、找到願意成為其業務主管的黨政部門或人民團體、嚴格的組織結構及年度審查、較高的維持與政府關系的成本、接受政府分配給的任務、接受外國捐贈及參與外事活動時所受到的更多限制。
在民政登記注冊式生存路徑中，NPO注冊最難的是找業務主管部門。從1989年開始NPO相關管理條例就規定，成立NPO必須找到相關業務主管部門對其進行業務指導，“相關”成為各政府部門相互推諉的借口。比如成立一個環保研究中心，與此相關的政府機構至少涉及科技部門、教育部門及環保部門。這些部門誰都會說自己不應該是其業務主管，而將皮球踢到別處，因為他們都不想承擔任何政治風險。即使NPO找到了業務主管部門，作為登記管理機關的民政部門還可以該業務主管不合適而否定掉。“雙重管理體制”設置了較高的門檻，使得絕大多數NPO選擇官方登記注冊式的生存之路顯得艱辛和困難。在我們的樣本中獲得非營利法人注冊的組織，大多數在自己的社區做了非常有益的工作，獲得較高的社會聲譽，引起了地方民政部門或業務主管部門官員的注意和認可。這些發起人的個性大多是成就動機強、韌勁大、社交能力強，從他們開始找業務主管到提交申請給民政部門到被同意籌備或注冊，大約都經歷了至少幾年的時間。
過去幾年民政部就取消“雙重管理”體制進行了一些地區實驗，如深圳市《關於進一步發展和規范我市社會組織的意見》（2008年）規定創新社會組織登記管理體制，工商經濟類、社會福利類、公益慈善類社會組織可直接向登記管理機關申請登記，北京市《中關村國家自主創新示范區條例》（2010年）規定申請在示范區設立有利於自主創新的社會團體、民辦非企業單位、基金會，除法律、行政法規、國務院決定規定登記前須經批准的以外，申請人可以直接向市民政部門申請登記，廣東省《關於進一步培育發展和規范管理社會組織的方案（討論稿）》（2011年）明確從2012年7月1日起，除特別規定、特殊領域外，將社會組織的業務主管單位改為業務指導單位，社會組織直接向民政部門申請成立。但從我們對50個樣本訪談的情況看，新政策的出台並沒有使相關NPO的生存之路順暢很多。由於支持NPO生存發展的政策涉及多個職能部門之間的權責關系，位階不高的政府文件並不具有這種協調效力。例如，對於放開登記后的NPO，稅務部門仍然可以援引相關法律法規而不予其免稅資格。因此，根本性地改變這一生存路徑還是要寄希望於社團、民非和基金會三個登記管理條例的修訂以及實質性的“鬆綁”。
二、“無所依傍型”生存路徑
由於官方登記注冊的難度太大，便有NPO放棄了在體制內獲得合法身份的努力，轉而接受自己在體制外無所依托的現實，這類組織的數量是非常大的。對於這種游離於體制之外的、非正式的社會組織，我們為其取名“無所依傍”型非營利組織（Solitary NPOs）。如若進一步觀察，則“無所依傍”型NPO又可以劃分成兩類：第一類的領導者認為沒有必要去尋求行政或法律上的合法性，也不在意正式的社會政治認可。他們從不試圖與民政等相關政府部門聯系，以取得某些程度的合法化。這類組織通常都是自我合法化（self-legitimating）的，因為參與者和圍觀者都是自娛自樂的。諸如舞蹈、歌唱、麻將、太極拳、體育鍛煉等類的NPO都沒有自己的名字、組織結構和章程。但是，當NPO發起人或領導人希望自己的組織具有一定的工具性意義，希望去完成一些救助或服務目標，而不是僅僅處於本能地表意和自我滿足的時候，組織合法性的獲得就變得有價值。這對於力圖提供具體的公共服務的組織來說尤其如此。還有就是當一個NPO需要經手較大數目的錢物的時候（例如一個基金會），它的領導者一般都會不同程度地尋求正式的認可去避免隨后可能出現的政府對其不利的判定。
第二類“無所依傍”型NPO的領導者與前者不同的是，他們都程度不同地與政府相關部門聯系過，試圖獲得NPO法人資格。但提交申請后，在經歷了疲憊而漫長的等待后，依然沒有得到民政部門接納或拒絕的正式通知，他們最后決定放棄成為一個正式合法的NPO，也不尋求任何其他形式的登記、挂靠或備案，而是以能夠完成他們的目標的方式開展活動。當然，這類組織不能有自己的賬戶、雇員、辦公室和其它財產。組織裡的人員通常在自己家裡、單位辦公室及其他公共場所商量事情或開會。在我們的訪談樣本中，一個發起人的朋友免費為其提供辦公室，而設備及辦公用品則以發起人或負責人的名義購買。這類組織在中國目前大量存在，它們符合一些實際存在的潛規則。它們很小、不惹人注意，更不會有惡名。這類組織往往強調服務於成員或非成員的社會需要，它們通常是非政治性的，至少從名字和宗旨表述上看是如此。即使其活動涉及到法律或政策的倡議，它們也都持非常小心、有序及對政府表現出極尊重的態度。﹝4﹞
盡管從這類組織開展的活動看它們確實具備一定的社會合法性，但根據2000年民政部《取締非法民間組織》規定，未經依法登記並以自己的名義獨立開展活動的組織屬於非法民間組織，處於非法狀態。這類組織的發展方向可能會有三種: 其一是在逐漸具備依法登記所需要的各方面條件后進行登記，成為法律合法性的民間組織﹔其二，在無法獲得法律合法性保障的情況下，繼續保持邊緣性的地位，小心謹慎地開展活動，當然也隨時面臨被取締的危險﹔其三，這些組織如果從事違法的活動，則極有可能失去已經取得的支持， 受到國家法律的制裁。﹝5﹞
三、“工商登記型”生存路徑
當NPO不能適時地順利地進行民政注冊時，其中一部分會尋求工商登記而注冊成為營利性法人。當然，營利性法人是其形式上的，它們基本上是按非營利的宗旨運行，幫助組織之外的人，因而屬於“假”的營利性法人。這種方式在中國學界被稱為“轉登記”。在大多數西方學者看來這種注冊方式似乎是荒唐的，但在中國文化裡卻是能被接受的。雖然這種方式並不被大多數NPO領導者所喜歡，但至少是以一種現實可行的方式來最小程度地滿足政府的要求，使其能夠抓緊時間干他們想干的為社會服務的事。對於這種形式的注冊，還有以下兩個方面的意義：（1）該NPO正式“出生”並擁有了自己的名字。它的存在以另一種形式被政府接受，雖然是以有限的和特殊的方式，它“部分的”或“次一等的”滿足了政府對它的合法性要求。（2）該NPO可以正式運作。它有自己的銀行賬戶、辦公室或辦公樓等，它可以收費、招聘、簽訂合同、開展業務等。在我們的訪談中，這類組織的領導者大都急切地想為他們的社區做有益的事情，而不是急於去表達對現存體制的政治挑戰。他們看起來更像是社會企業家，有很積極和高效的個性。他們沒有耐心地等待上幾個月、幾年或更長的時間，糾結於官方登記注冊的復雜的官僚漩渦之中。當然，從法律上講，工商注冊的NPO不能獲得稅收優惠、不能簽訂政府購買合同、不能獲得基金會的資助及公眾的募捐，等等。在極個別的情況下政府和基金會也會允許此類NPO申請資金支持，但要求其提供自身公益性和非營利性的証明。從我們實際調查的情況看，能夠獲得這種機會的NPO組織，通常事先都已得到了政府部門相當程度的認可。
四、“挂靠型”生存路徑
“挂靠”的辦法賦予未能實現民政注冊的NPO以准正式的合法性，其特點是簡單快捷，但這類NPO無法人資格，不能獨立接受社會捐款，活動領域按規定必須在一級單位章程的范圍內。在本調查樣本中，有12家以“挂靠”形式存在，而在23民政注冊的NPO中有8家曾經是以挂靠的形式存在，另有1個曾經挂靠在某個大學NPO，后被該大學以該NPO中沒有本校職工為由撤銷了，之后被迫轉為“工商”登記。自2007年以來，一些城市設立了志願者聯合會這樣的機構，如北京、上海、廣州、成都等。北京志願者聯合會現在有超過400多的NPO會員，我們的樣本中有6個，其中一個是大學校友詩歌朗誦社團，其余都是服務提供機構。北京志願者聯合會經常為挂靠其下的NPO領導者或管理者舉辦課程培訓、研討會及工作坊等，為弱小的NPO 提供辦公和開會的地方，為會員建立起與政府及官員溝通的橋梁。據北京志願者聯合會一位工作人員介紹，其挂靠會員正式注冊（含民政注冊及工商注冊）的比例不超過5%。北京志願者聯合會並不幫助其會員進行民政注冊，隻為其提供一個社會政治合法性的外殼，並扮演“公益孵化器”（Non-Profit Incubator）的角色。所謂“公益孵化器”是指在政府主管部門、國內外資助型機構、企業界、學術界等關鍵“擁護群”的支持下發展起來的公益支持性的組織平台。2006年中國第一個以“NPI”（Non-Profit Incubator）命名的非營利組織在上海浦東注冊成功，其后該模式在上海（浦西）、北京、成都、深圳等地相繼復制，在扶持中小型公益組織發展和能力建設方面，取得較好的成效，被譽為近年來公益領域的重要制度創新。NPI每年在全國范圍內有選擇地孵化30個左右未進行民政注冊的草根NPO，為其提供社會政治合法性的外殼。在我們的樣本中有2個這樣的組織，其負責人認為NPI在提供能力建設、場地設備、小額補貼、與政府接觸、注冊咨詢等多方面給予幫助。在2009年和2010年，北京市社工委認定了22家樞紐型社會組織，如北京市總工會、團市委、市婦聯、市科協、市殘聯等，其中除原本即被授權擁有業務主管職能的人民團體外，其他社團還不能承擔NPO業務主管部門的角色。也就是說，它可以擁有自己的會員單位，為其公益性做擔保，例如本調查的一個樣本因為具有首都慈善聯合會的認証，北京市社工委便與其簽訂公共服務合同，但聯合會卻不可作為這家NPO的業務主管單位而幫其注冊。從根本上改變這一局面還需要在NPO立法上外出實質性的步法。
五、“體制博弈型”生存路徑
“體制博弈型”生存路徑所說的是NPO發起人或領導人在民政登記失敗后，運用一些不能明說的或更加迂回的方式重新申請法人注冊。當然，工商注冊也是一種迂回的形式，但這裡主要是指與民政登記相關的一些路徑。能夠進行“體制博弈式”生存的NPO領導人通常缺乏中國人所具有的中庸、規避矛盾和中規中矩的性格特征，他們具有較強的成就需求和勝任動機，想把事情做成功，甚至不惜以“變通規則”的方式。﹝6﹞NPO“體制博弈型”生存的方式通常有如下幾種：（1）最簡單的博弈現行規則的方式就是到不同的地方或不同行政層級的民政部門重新申請注冊登記﹔（2）在香港和澳門地區注冊，通過在中國大陸設置自己的代表機構或辦公室的方式開展活動﹔（3）今天的中國官場已經不是鐵板一塊，不同地區或同一地區不同官員對待NPO的態度並不一定相同，這就給NPO的博弈式生存提供了縫隙。例如，NPO在深圳注冊就比在北京注冊容易，在基層民政部門注冊就比在國家民政部注冊容易很多。（4）“逐店搜索式”（shopping around）地尋找能夠接受它們的業務主管部門及允許其登記注冊的民政部門。在我們訪談的對象中沒有在香港注冊在大陸開展活動的NPO，但確實有“逐店搜索式”成功的例子。中國並沒有法律不允許為注冊成功而“逐店搜索”，“如果一個政府沒有說‘不’，你就可以嘗試去做，把他們不說‘不’理解成‘是’的意思。你可以說因為你沒有說‘不’，所以我就認為是可以做的”﹝7﹞﹔（5）還有一種別出心裁的“對策”就是改變NPO的名字，甚至改變組織的結構。例如，我們訪談的樣本中有3個NPO在申請民政注冊時改變了它們的名字。其中有1個被所挂靠的大學剔除的NPO更改自己的名字后注冊成為了一個營利性法人﹔有2個NPO在注冊時由社團結構變成了民辦非企業單位結構﹔還有1個專事戶外活動的社團為了民政登記的目的把自己的部分精力投向了中小學環保教育，把自己的組織描述成一個服務機構，盡管他們的主要活動依然是戶外運動。
六、“基層備案型”生存路徑
近些年來，城市基層公民社會活動比較活躍，要求以組織化的方式開展活動的呼聲比較高，有些城市便採取基層備案的方式予以回應，這就是NPO“基層（街道）備案型”的生存路徑。這是在現行的雙重管理體制基礎上，給予NPO以最低限度但又是正式的合法性認可。2003 年，青島市發布《青島市民間組織管理局關於建立社會團體登記工作備案制度的通知》，開始嘗試社會團體登記工作備案制度。2005年，民政部發布《關於促進慈善類民間組織發展的通知》。其后，武漢市、濟南市於2007年，杭州市、沈陽市於2008年相繼發布一系列通知和暫行辦法，對備案制做出較明確規定，要求對於那些尚未達到登記條件，但正常開展活動，且符合經濟社會發展需要的社區民間組織予以備案。具體是由該組織所在地的區、縣（市）民政部門擔任備案登記管理機關，由各街道辦事處、鄉鎮政府和社區居民委員會、村民委員會擔任業務主管單位。
概括起來看，“基層備案型”生存路徑具有如下特點：﹝8﹞（1）備案制的提出和實施均由政府主導，社區民間組織是被動接受﹔（2）備案后的民間組織由區民政局、街道辦事處和社區居委會共同管理，此“三級管理”較彼“雙重管理”更嚴格﹔（3）政府通過備案制對社區民間組織做了進一步的區分和篩選，選擇性的培養可以幫助其控制基層社會的那些組織﹔（4）對於社區民間組織來說，經過備案的民間組織一部分得到了政府的支持和投入，但自主性、自治性逐漸喪失﹔另一部分沒有得到政府的支持，他們和沒有備案的民間組織一起，仍然面臨很大的發展困境。可以說，地方政府探索實行備案制，其目的是出於監督管理的需要，而不是為了培育和發展社區民間組織。在“基層備案型”下的社區NPO其生存發展之路並不平坦。
結語
從當前中國政府對NPO的實際管理行為來看，它所採取的不是分類型的支持，而是功能上的有選擇性的支持，亦即在漠視甚至壓制NPO公共利益表達功能的同時，單向度地支持NPO的服務提供功能。﹝9﹞實際上，在我們訪談的50個樣本中，尚未發現以改變現行體制為目標的組織，雖然一些組織從事政策或法律倡議活動，但他們都是“有序的行動主義”。一些NPO之所以選擇官方注冊，也正是對官方“選擇性支持”制度環境的回應，其在生存策略上選擇了“回避政治”或者說壓縮公共利益表達功能，而專注於政府所支持的公共服務領域。我們所訪談的NPO領導者或負責人都致力於社會公益服務，為社區中需要幫助的人，為組織中的會員，或為一般的社會大眾服務。這在當下的中國具有普遍性。數量龐大的NPO領導者絕大多數都是以志願者的身份創辦NPO，奉獻他們的時間和精力為社區以及更大的社會，他們的組織絕大多數沒有注冊，沒有或很少有薪酬員工，這與其它國家的情況相似。在一個國家佔主導地位的社會中，NPO的生存策略或路徑顯得曲折和富有戲劇性。本論文通過實証研究的方式將中國的NPO生存路徑概括為“民政注冊型”、“無所依傍型”、“工商登記型”、“挂靠型”、“體制博弈型”和“基層備案型”這六種類型，具體分析了各自應對制度環境的生存策略及相應的機制。其共同性的結論就是如果國家強控制的思維及做法不根本性地加以改變，則每一種生存路徑就都不是NPO主動選擇的，而是在生存壓力下對外力干預迫不得已的接受或應對。隻有不斷改變政府的過度控制和干預，各類NPO才會主動地和創造性地選擇適合自己發展的生存路徑和發展路徑，中國發展的“社會奇跡”才可能真正發生。
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﹝2﹞論文作者選取了50個NPO樣本（50名發起人或負責人）進行調查訪談，其中35人是以面對面的方式，14人以電話的方式，1人以電子郵件的方式。在這50個樣本中公共服務提供機構38個，互益性社團9個，基金會3個。樣本中42個來自北京，8個來自其它省市。截至2011年底，本調查樣本的總體情況是：23家是民政注冊的非營利法人資格（其中2家曾經是工商登記，8家曾經是“挂靠”身份）的NPO，7家是工商登記的“假”的營利組織，12家以“挂靠”形式存在，剩下8家沒有任何形式的注冊或備案。
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