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樊鹏:事业单位改革成败取决于能否正确理解公共价值

2014年05月20日13:09   来源:人民网-理论频道

中国社科院政治学研究所 副研究员 樊鹏 (资料图)

人民网北京5月20日电 (万鹏)近日,国务院发布《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》),这一条例是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规,将于7月1日起施行。条例确立了事业单位人事管理的基本制度,在公开招聘、聘用合同、社会保险、工资收入等方面的相关规定呈现出改革亮点,记者就此采访了中国社科院政治学研究所副研究员樊鹏。

樊鹏向记者谈到,当期阶段,我国事业单位改革正在按照三中全会《决定》的部署稳步推进,重点放在分类改革和去行政化方面。事业单位改革的本质是政府改革,其核心在于改善公共服务的提供方式,《决定》提出的“加大政府购买公共服务力度”和“推进事业单位转为企业或社会组织”,其目的都是更好地改善国家治理体系,提高公共产品和公共服务的供给能力和效率。围绕这一目标,必须明确,分类改革和购买服务带来的主体多元化,并不必然等同于“去公共化”,改革的关键不在于实现公共产品供给多元化,而是要在主体多元、机制创新的同时,保障公共价值优先,维护群众利益,巩固执政基础。

樊鹏指出,事实上,我国事业单位改革是近30年来世界范围内公共部门改革趋势的一部分,这一趋势最重要的特征在于公共物品供应模式改革,通过引入服务外包(购买服务)、竞争机制、绩效管理等,来改变传统政府一元化提供公共服务的模式。按照世界银行的总结,虽然全世界范围内公共部门改革缺乏一个明确目标,但是总体上呈现出一种市场化趋势。纵观全世界范围内,并不是所有的国家都取得了成功。综合比较来看,这一领域比较失败的国家,主要是对公共物品供应模式背后的公共价值缺乏深刻理解,导致泛市场化倾向的改革严重忽略公共价值,既损害了社会资本,又弱化了国家能力。相反,一些发达国家则有成功经验可循:尽管在公共物品供应方式方面实现了主体多元化,创新了机制,改善了模式,但是却没有丝毫弱化这些主体承担职责的“公共价值”。

樊鹏以美国为例,谈到美国的国家公共服务体系,按照服务主体构成可以分为五部分:公务员、合约制人员、项目工作者、国防文职人员以及邮政服务人口。从这一分类可以明显看出,美国公共产品提供主体是的多样的,制度安排是灵活的。但是重点在于,必须看到这些多元主体和形式背后,其参与公共服务的机制却隐含着丰富的“公共性”目标,包含着极强的“国家理性”和“公共价值”。以合约制人员和项目工作者为例,虽然采取合约或项目购买的方式参与公共管理或服务,但是在性质上美国规定的十分明确,他们并不属于“市场”,项目工作者所提供的主要是一次性消费的公共物品,有“购买服务”的特点和一定的“市场”色彩,但是对于参与政府项目的工作人员,美国有严苛的行政监管。例如美国国会建立了会计总署(简称GAO),该机构对联邦政府的每一项由政府投资的项目(包括服务质量和人员行为),都有权进行监察,目的就在于保障项目运行的公共性,实现公共价值。

樊鹏谈到,合约制提供的是常规服务或监管,几乎完全不属于“市场”,具有更强的公共性。例如美国著名的食品药品监管局(FDA),所有人员规模约13500人,其中大部分属于政府合约制雇员。如果了解合约制员工的管理和职能,就会发现,在财政方面,其资金来源来自美国20世纪90年代通过的《落日法案》,由医药企业向政府缴费,雇佣专门人员从事药品的检验工作。但是这笔资金进入了联邦政府财政预算范畴,专款专用,全额保障;在职能方面,尽管是合约制雇员,但属常规设置,从事服务于各项监管职能的公益性研究,或直接代表政府部门依法行政职能,是国家行政体系运转不可或缺的重要组成部分。

最后,樊鹏谈到,从这个意义上,美国的政府雇员类似于中国一类事业单位,而项目工作者,类似于我们正在探索的其购买公共服务的形式。从美国的经验来看,公共服务主体实现了多元化,但是无论是何种主体和形式,都是其国家整体行政治理结构的重要组成部分,均使这些主体保留着极强的公共性,对于维护社会公共价值,不可或缺。尤其是其运行机制,虽然成本可能来自社会,但是经过国家的转化(例如企业缴费资金转化为专用公共资金),使参与公共服务的主体始终作为社会公共价值的守护者,社会资本的创造者。 

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(责编:万鹏、谢磊)
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