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陈振明:中国公共管理学40年——创建一个中国特色世界一流的公共管理学科

2018年08月09日13:52    来源:国家行政学院学报

中国改革开放已经走过了40年的光辉历程,举国上下、各行各业正在以各种方式举行纪念活动,学界也不例外。与此同时,当下中国特色哲学社会科学的建构以及高校“双一流”(一流大学与一流学科)建设方兴未艾,势头强劲。公共管理学是一个伴随改革开放伟大脚步恢复与成长起来的特殊学科。在这个重要的时间节点上,公共管理学者们更有必要回顾本学科四十年的发展轨迹,评价成败得失并总结经验教训。这“既是公共管理学科建设发展的需要,也是构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系的内在要求。”[1]

一、中国公共管理学的兴起及其动因

作为典型的跨学科、交叉学科、综合性与应用性的研究领域,公共管理及公共政策是一个重大的理论与实践领域,是由公共行政学或行政管理(学)演变而来的。公共管理学科以公共事务及其管理为对象,研究公共组织特别是国家或政府组织的体制、结构、功能和过程及其环节。它注重如何应用人类所创造的各种科学知识及方法来解决公共管理与公共政策问题,目的是促进公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。“因此,公共管理(学)可以界定为一个研究公共组织尤其是国家或政府如何与其他社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学科。”[2]

公共管理涉及众多学科分支或主题领域。从二级学科或专业设置的角度看,1996年公布的我国管理学门类公共管理一级学科下设行政管理、社会保障、教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理、土地资源管理五个二级学科或专业(2012年修订增加了一个二级学科——公共政策)。从学科分支划分的角度看,多年来我主张将公共管理划分为公共组织理论、政府改革与治理、公共政策分析、财政预算与管理、公共人力资源管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共部门管理伦理、非营利组织(第三部门)管理、领导科学、危机管理(应急管理)、社会管理(社会政策)、公共服务管理、公共管理与法律、比较和国际公共行政、数据管理与研究方法、政府间关系、政府工具、司法行政、政治管理等20个相对独立且成熟的学科分支或主题领域。

中国具有悠久的治国理政的研究传统,至少可以追溯到夏商周的国家或政府形成之时,古代中国为全人类创造了极为丰富的国家治理或政府管理的思想遗产。而作为近现代科学意义上的公共行政学在中国的出现也几乎与西方同步,在19世纪末20世纪初西方(尤其是美国)行政学诞生之初,该学科就传入我国。一些学者翻译出版了《行海要术》、《行政学总论》和《行政法撮要》等西方的行政学及行政法著作。[3]美国著名的政治学与行政学家、政治-行政二分法的倡导者弗兰克·约翰逊·古德诺(Frank J.Goodnow)曾一度(1913.5-1915.8)来华担任袁世凯的宪法顾问。但只是到了20世纪30年代中期,行政学作为一个学科才算在中国落地,张金鉴的《行政学的理论与实践》(1935)、江康黎的《行政学原理》(1936)这两本教科书的出版可以视为象征性的标志;一些高校(例如北京大学、南京大学和厦门大学等)也先后在政治(学)科系中开设了行政学课程。值得一提的是,中国共产党人在延安时期曾建立了行政学院,开设过行政学课程。[4]20世纪50年代初到70年代末,该学科作为完整学科专业在中国大陆曾一度中断。邓小平同志于1979年3月30日在党的理论工作务虚会上的讲话中指出:“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究,我们过去多年忽视了,现在也需要赶快补课。”“下定决心,急起直追,一定要深入专业,深入实际,调查研究,知彼知己,力戒空谈。”[5]

响应邓小平同志的号召,适应改革开放和现代化建设的需要,20世纪80年代初,我国开始了恢复与重建中断几十年的政治学及行政学或行政管理学(后来的公共管理)的教学与研究工作。张友渔、周世逑、夏书章、邱晓等老一辈政治学与行政学家为政治学与行政学的恢复奔走呼号。例如,周世逑早在1981年就发表了“一门被忽视了的学科——行政管理学”的文章,呼吁在我国恢复重建行政管理学[6];并在1982年第3期的《社会科学》上发表“试论行政管理的系统分析”一文,倡导用系统分析方法研究中国的行政管理。夏书章1982年初则在《人民日报》发表文章,建议把行政学的研究提上日程,文章的结尾说:“要搞好现代化建设事业,就必须建立和健全现代化管理(包括行政管理)和实行社会主义法治(包括行政立法)。这样,我们就需要社会主义的行政学和行政法学。所以,把行政学的研究提上日程是时候了”。该文被学界当作中国行政学恢复的象征性标志之一,并认为是“一篇具有里程碑意义的文章,它对中国公共行政学的恢复和重建起到了极其重要的推动作用,开启了我国公共行政学发展的新篇章”。[7]另外,著名经济学家马洪在1985年第1期的《政治学研究》上也发表了一篇题为“行政管理科学是大有发展前途的”的文章,认为这是“社会科学中很重要的一门学问”,强调要“重视”、“扶植”这个学科的发展。

20世纪80年代初中期,学界与政界为行政学的“补课”而开展了一系列活动,典型的事件包括:1982年2-6月,中国政治学会委托复旦大学开办行政管理学讲习班,培训了本学科的第一批师资,参加培训班的不少学员成为我国行政学教学与研究的骨干;1983年8月,中国政治学会在济南举行政治与行政体制研讨会,对政治学与行政学研究的基本问题进行讨论;1984年8月,国务院办公厅、劳动人事部在吉林省吉林市召开全国行政科学研讨会,对行政科学研究与发展的相关问题进行讨论,提出要建立有中国特点的行政管理学,并提出建立中国行政管理学会和筹建国家行政学院的建议(后来,中国行政管理学会、国家行政学院分别于1988年、1994年成立);1984年10月,人民出版社出版了我国改革开放后首部行政学著作《行政管理》(周世逑著);1985年3月,山西人民出版社出版了《行政管理学》(夏书章主编、刘怡昌副主编)的教科书;1985年7月,《中国行政管理》(月刊)正式发行。1986年,行政学作为政治学一级学科中的一个二级学科正式进入我国研究生培养的专业目录之中;1987年,党的十三大做出了建立国家公务员制度的战略决策;全国行政管理教育研究会和中国行政管理学会也分别于1987、1988年成立。

早在80年代初中期,中国人民大学、北京大学、复旦大学等高等学府就陆续开设了行政学相关课程或专题讲座;80年代中期之后,以全国重点综合性大学为主的一批高校纷纷成立行政学或行政管理的教学与研究机构,在政治学学科中设立了行政管理或行政学的本科和研究生专业或专业方向。武汉大学、兰州大学和郑州大学等高校开了行政管理本科专业教育的风气之先;随后中国人民大学、北京大学、中山大学、南京大学、厦门大学等高校设立行政管理本科生和研究生的专业或方向;一些大学(如中山大学、南京大学、厦门大学)的则在政治学系基础上设立(或改名为)“政治学与行政学系”或“政治学与行政管理学系”;在全国成立最早而且在当时最有影响的行政学研究机构要算中国人民大学行政学研究所(该所也是为筹建国家行政学院而成立的)。1996年国务院学位委员会组织修订研究生专业目录,增加了管理学这一新门类,下设包括公共管理在内的五个一级学科,行政学(行政管理)从政治学中分离出来,学科的范围拓展,行政管理成为公共管理下名列首位的五个二级学科之一。这标志着公共管理学科的相对成熟及其学科地位的正式确立。

进入新世纪,随着我国市场经济体制的建立和行政体制改革的深化,公共管理一级学科的设置和公共管理硕士(MPA)专业学位研究生教育的启动,高校数百个公共管理类(行政管理、公共事业管理、社会保障、公共政策等)本科专业的开设。从此,公共管理学科的发展进入快车道,立足本土实践的中国特色公共管理学开始形成。作为当代中国社会科学及管理科学重要学科之一,公共管理学科也成为了我国大学教育的热门专业以及党政干部及公务员培训的新支柱。有学者在新世纪之初断言:行政学(公共管理学)在新世纪将成为中国一门发展势头最为强劲的学科。[8]事实证明,此言不虚。

中国行政学的“补课”及中国公共管理学科的兴起与发展有其深刻的动因。学科的兴起与发展是内力与外力共同作用的结果。内力指的是科学知识特别是本学科分支及相关领域的知识增长及其内在逻辑;外力指的是学科发展的外部社会环境尤其是社会需要。就后者来说,恩格斯在《自然辩证法》一书中指出:“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”[9]一方面,我国的改革开放和现代化建设特别是党和国家的领导制度和机构改革的伟大实践是中国公共管理学科兴起与发展的强大催化剂和动力,改革开放和现代化建设事业亟待公共管理学科的建构及其理论指导与知识应用,同时也为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇和研究空间。另一方面,全球化、信息化与市场化的时代的来临,当代全球公共管理及全球治理的理论与实践不断发生着变化,既改变了公共部门管理的实践模式,也改变公共部门管理的理论形态以及知识体系。改革开放使我们可以更好了解把握外部公共管理实践世界与引进借鉴国外先进的公共管理理论方法。这是中国公共管理学科兴起与发展的又一动因。

伴随改革开放的历史性转折,党和国家的制度及行政管理体制尤其是机构改革成为一个迫切需要解决的时代性课题。党的十一届三中全会已经提出了精简经济行政机构的任务;邓小平在1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上的讲话中指出,党和国家领导制度必须改革,精简机构及体制改革是一场革命,必须从搞好现代化建设的四个保证的高度来认识。1982年,我国进行了改革开放后的第一次机构改革。这为行政学的恢复与重建提供现实依据与推动力。改革是中国公共管理学科发展的动力和源泉,是该学科发展的主旋律、红线和主线。刘怡昌在《改革——中国行政科学发展的主旋律》一文中说,改革是中国行政科学发展的动力、源泉和主旋律;黄达强在《论中国行政改革与行政学教学的双向影响》一文中认为,中国的行政改革与行政学研究是双向影响和相互促进的,行政改革催化具有中国特色行政学的形成和发展;在高小平看来,围绕政府职能改革与管理方式创新进行行政管理理论和实践研究,是中国行政管理学发展的一条红线和主线。[10]

二、中国公共管理学发展的成效与不足

经过了40年的发展,中国公共管理学科在知识增长(主要是学术研究与理论创新)、学科建制(尤其是学科及专业设置和人才培养等)、知识应用(决策咨询和社会影响等)等方面均取得显著进展,成就斐然。

——学术研究成果丰硕,国际影响力不断增强。改革开放40年来特别是进入新世纪以来,我国公共管理与公共政策领域的文献迅速增加,国外公共管理与公共政策学的大量代表性论著被翻译介绍过来,国内学者也出版了大量的公共管理与公共政策学的专著或教材(这些年来,公共管理与公共政策一直是一个出版热点,许多出版社推出公共管理与公共政策以及MPA的丛书、系列教材或译丛)。特别值得一提的是我国公共管理学者国际刊物学术论文发展呈现持续增长趋势,学科的国际影响力不断增强。国家自然科学基金会资助的中国科学院文献情报中心课题组的研究报告《管理科学十年:中国与世界》根据汤森路透(Thomson Reuters)的WoS(Web of Science)中的SCI/SSCI论文数据,从论文的产出规模、学术影响力、高被引论文产出能力的方面对中国管理科学的4个分支(管理科学与工程、工商管理、公共管理和经济管理)十年(2004-2013)的发展态势进行了文献计量分析,表明这十年中国大陆公共管理的论文、引文和高被引论文的世界排名均名列世界第三位;篇均引文指标仅落后于荷兰,引用率居于世界第一位。这十年中国大陆学者在91种公共管理学科国际重要刊物共发文4652篇,名列第三位。发文数量迅速增长:2004年127篇,2009年突破400篇,2013年,达到1107篇,是2004年的8.72倍,年增长率24.18%。[11]

——学科及理论体系建构初见成效。可以说,改革开放40年中国公共管理学科的恢复、重建与发展演变走过一条从本土研究与引进吸收(本土化与国际化)双轨并行到两者逐步融合并不断凸显中国特色的轨迹。从一开始,中国公共管理(行政学)的“补课”(恢复重建)是改革开放所推动,并以解决中国公共管理与公共政策的实践问题特别是行政体制以及党和国家的领导制度改革问题为导向的,因而凸显中国特色、中国风格和中国气派自然成为中国公共管理学科建构的第一要义。40年来,学界在国外公共管理及公共政策学理论和方法成果的评介、引进和消化,中国公共管理体制、机制、过程与行为,中国公共管理与公共政策实践经验的总结以及中国优秀的治国理政思想遗产的继承和发扬,当代中国和世界现实的公共管理与公共政策问题以及中国特色公共管理的基本概念、理论和方法等方面研究上取得明显的进展,并确立起中国公共管理的基本学科及理论框架。我们可以世纪之交为界,大致将40年来本学科的发展划分为前后各约20年的两个阶段来谈,这也在一定程度上反映了该学科领域的范围变化,即从行政管理或行政学(二级学科)到公共管理(一级学科)的转变。

在第一个阶段(前20年),黄达强、刘怡昌主编的《行政学》(中国人民大学出版社,1988年版)和刘怡昌、徐理明、许文蕙主编的《行政科学发展》(中国人事出版社1996年版)是上世纪八、九十年代很有影响的著述及教科书,可以作为行政学(二级学科)的学科框架的典型样本。这两本书的基本框架类似。《行政学》这本教科书涉及的行政学主题有:行政功能、行政环境、行政体制、行政组织、行政领导、行政决策、行政信息、行政执行、行政监督、行政法规、人事行政、财务行政、机关管理、行政方法、行政效率、行政改革等;而《行政科学发展》涵盖了行政学主题领域包括:行政环境、行政职能、行政体制、行政组织、行政领导、行政决策、行政执行、行政监督、人事行政、财务行政、行政协调、行政信息、机关管理、行政法制、行政效率、行政改革等。

在第二个阶段(后20年),《中国大百科全书》之《公共管理》则可以作为公共管理(一级学科)的学科框架样本。近年启动编辑的《中国大百科全书》第三版首次增加了《公共管理》学科。该书编委会经过广泛征求学界专家意见与多次讨论,形成了包含如下分支学科或主题领域在内的学科框架:公共组织理论、政府改革与治理、社会组织管理(非营利组织管理)、政策科学(公共政策)、比较行政与全球治理、公共人力资源管理、公共财政与预算、公共信息资源管理(电子政务与数据管理)、公共管理伦理与法律、风险与危机管理、经济政策与管理、社会政策与社会保障、公共服务管理、资源环境政策与管理等。作者本人所主编的全国研究生用书,《公共管理学》(中国人民大学出版社,2005年第1版、2017年第2版)建构的教学理论体系(学科框架)则包括公共组织、政府改革与治理、政府间关系、政府作用、政府工具、公共政策、公共部门人力资源、公共预算与财政、第三部门管理、公共部门战略管理、公共部门绩效管理、公共管理伦理等12个主题领域。

——师资队伍建设及学术交流的加强。学科专业发展依靠的是人才。近一二十年,来自与本学科和其他学科的人才不断加入本领域,公共管理学科的研究及师资队伍逐渐壮大。一批学者入选国家、省部级的各类人才项目,包括中组部的“千人计划”、“万人计划”(特支计划)、教育部的“长江学者”奖励计划、文化部的“四个一批”(文化名家)人才计划,国家自然科学基金会“杰出青年基金”资助项目等;各种各类的人才创新团队与教学团队(如国家自然科学基金的“杰青”创新团队和教育部“长江学者”创新团队等)正在茁壮成长。与此同时,公共管理的学术交流日趋活跃。学界政界举办了大量的国际和全国的公共管理与公共政策学方面的学术研讨会,特别是中国行政管理学会与美国公共行政协会联合举办的中美公共管理国际学术研讨会影响较大,历经16年,迄今已举办了九届。最近的第九届研讨会于今年6月15-17日在中国人民大学举行,来自美国、新加坡以及港澳台等地公共管理领域的350余名专家、学者及人大师生参加会议,会议的主题是“迈向善治的公共政策”[12];大批国外著名的公共管理与公共政策学家来华访问、讲学或参加学术会议;一批在国外学习公共管理与公共政策的学生和访问学者相继回国服务,他们带回了国外公共管理与公共政策发展的大量新信息;一些高校、科研机构、行政学院以及政策研究部门与国外大学的公共管理或公共政策学院或思想库建立了正式或非正式的学术交流关系,促进了中国的公共管理学发展日益与国外接轨,有力地推动了中国公共管理学的国际化与规范化。

——学科社会建制(即学科的制度化建设)的逐步成熟。学科社会建制涉及教学科研机构与学术组织的建立,专业设置与人才培养,基金资助来源,出版渠道等等。以专业设置与人才培养为例,近20年来,在高校中数以百计的公共管理学院建立,公共管理的本科专业大量开设(目前全国高校设立了1000余个公共管理类的本科专业,其中最主要的行政管理专业500多个,公共事业管理专业400多个),博士学位与硕士学位授权点大量增设、招生规模扩大,各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域等。例如,从最高学位-博士学位教育来看,全国目前共有48个公共管理一级学科博士点和4个二级学科博士点。从1999年首批行政管理的博士点设置开始到2006年为止国务院学位委员会共批准了13个公共管理一级学科博士点(国家人事与人力资源管理部门部则在这些授权点基础上设立了公共管理博士后流动站);后来通过省级学位委员会及有一级学科博士学位授权点的高校自审及学位点调整,设置了一批公共管理的二级学科博士点以及学科博士点和交叉学科博士点。2018年3月26日,国务院学位委员会正式发布了《关于下达2017年审核增列的博士、硕士学位授权点名单的通知》(学位\[2018\]9号),新增了12个公共管理一级学科博士学位授权点。

又如,中国公共管理硕士(MPA)专业学位的设置对中国公共管理学科的发展起到了巨大的促进作用。该专业学位教育迄今已经走过20年的发展历程。国务院学位办1998年启动MPA专业学位论证,1999-2000年完成设置方案及培养方案论证;2001年,正式开设了MPA专业学位。到2017年底,全国MPA培养院校共计226所,228家培养单位(2018年新增MPA专业硕士点的高校为24所)。根据全国公共管理专业硕士(MPA)教学指导委员会的数据资料,截止2017年8月,全国共计录取172172名MPA学生(其中,2016-2017学年录取12741人);已有114190人获得公共管理专业硕士(MPA)学位。2012-2013学年度之后,每年授予MPA学位都超过1万人。

——公共管理知识应用的日趋广泛。中国行政管理学会高小平教授在回答《中国社会科学报》记者关于党的十六大到十七大的10年间我国行政管理学研究如何在政府行政管理中发挥作用的提问时说:“政府在制定改革方案、实施改革进程中主动听取行政管理学界的意见和建议,行政管理学专家学者积极建言献策,现在已经成为决策科学化、民主化的重要内容。行政管理学界对经济改革、政治改革、行政改革中热点、重点和难点问题特别是涉及全局性、战略性、前瞻性的重大课题进行研究,贴近实际,整合资源,不断深化对当代中国经济社会发展和政府管理规律的认识,力求作出科学的理论回答,提炼出具有针对性、实用性的观点,为党和政府的决策服务。”[13]改革开放四十年来特别是党的十八大以来,我国公共管理研究机构以及学者活跃在党和政府决策的各个领域尤其是公共事务管理以及经济社会发展的方方面面,发挥智库或思想库的作用。越来越多的公共管理与公共政策学者个人及团队以各种各样的方式(包括以政府部门的顾问或咨询专家的形式)参与到政府的决策与管理实践中,公共管理与政策分析的研究成果被大量应用到改革开放和经济社会建设的政策决策以及重大工程项目的研究与论证之中。近年来,一大批公共管理与公共政策学者活跃在国家治理现代化、行政体制改革与政府职能转变、服务型政府和法治政府建设、干部人事制度改革与公务员制度建设、公共服务、社会管理、应急管理、政府绩效评价和廉政建设以及经济、社会和文化等政策与管理领域的咨询活动中,在推进国家治理现代化以及公共决策的科学化民主化方面起着越来越重要的作用。

然而,目前我国公共管理的研究水平不高,存在着学科边界模糊,视野狭窄,基础不牢,知识体系不完整,研究方法不规范,知识创新不足,理论研究落后于实践发展,针对性、应用性不强,对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和新方法的跟踪研究、批判分析与消化吸收尚待加强等方面的问题。较为突出的问题包括:一是学科研究范式的不成熟:学科的研究对象不够明确,定位较模糊,研究范围宽泛;未能梳理出核心的研究领域和提炼出重要主题,缺乏有效的研究路径、基本分析框架和牢固理论基础。二是严谨研究方法的缺乏。学科的研究方法没有得到应有的重视;实际研究中缺乏多样化的研究方法,并存在重质的研究而轻量的研究、重概念推演而轻经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向。三是理论建构及学术创新不足。有学者指出:“许多研究根本没有一个明确的研究问题,没有文献评估,没有深入地研究因果关系,没有构建出具有说服力的理论,更没有进行理论检验,或者理论观点没有经验事实支持。”[14]四是学科的本土化有待加强。有学者认为,中国行政学过去几十年的发展,充满了移植和加工的特点和性格;[15]中国行政学已逐渐与国际接轨,但同时也显现了用西方思维、西方模具加工中国素材的痕迹,失去的可能是对中国重大问题的诊察和关怀。[16]还有学者甚至断言:中国公共行政学的研究并未形成本土化的特色。[17]其实,这是一个老问题,一直得不到很好的解决。[18]

国家自然科学基金会管理科学部的《公共管理学科发展战略》课题组基于调研及专家问卷的分析,把中国公共管理学科存在的主要问题归纳为如下几点:一是学科边界不够明晰、学科体系不够完整、学科共识有到提升、研究方法有待规范、研究范式有待统一:二是学科定位不够明确,在基础理论研究与应用政策研究之间关系、国际化与本土化之间关系的认识存在摇摆与混淆。三是学科基础不够牢固,与成熟学科相比,在基础研究、数据积累工具方法等方面存在较大差距。四是公共管理理论研究与政策实践之间存在脱节。“特别是理论建构与学术创新较为薄弱,主要依赖西方公共管理理论、方法和模型,缺乏基于中国国情与情景、能够解释与指导中国公共管理与政策实践的理论体系。另一方面,理论研究相对滞后于时代发展步伐,在响应国家重大战略需求方面存在不足。五是学科发展布局缺乏整体性、战略性、前瞻性。[19]另外,我国公共管理学科的研究主要集中于应用领域,基础性研究不足。尤其发表在顶级国际期刊的基础性研究成果更少。[20]

三、中国公共管理学未来发展的目标和方向

新时代中国公共管理学科的发展迎来了又一次前所未有的历史性机遇。党的十九大会吹响了决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利的号角,制定了适应时代要求、顺应人民意愿的行动纲领和大政方针。十九大报告明确提出坚持和发展中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴;新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾;中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”;全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

党的十八届三中、四中全会、十九届三中全会分别做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及制定了《深化党和国家机构改革方案》,对我国在新的历史起点上全面深化改革、依法治国和深化党和国家机构改革做出了战略部署。党的十九届三中全会提出,深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是我们党治国理政的重要保障。

新时代全面深化改革和社会主义现代化建设产生了大量亟待公共管理等学科解决的重大理论与实践问题。例如,国家治理体系和治理能力的现代化,党和国家机构改革,法治国家、法治政府与法治社会三位一体建设,“五位一体”与“四个全面”总体布局的战略与政策,民生发展与公共服务改善,科技创新与创新性国家建设,人才强国战略的制定与实施等,这些问题的解决亟需公共管理学的理论、方法和技术的指导及应用,而植根于其土壤的西方公共管理理论无法真正解释和解决我国公共管理的实践问题。因此,中国公共管理学科必须回应新时代国家重大需求,顺应当代哲学社会科学及管理科学的发展趋势,加强话语、理论和学科建构,提升学科影响力,为国家和地方创新发展提供强有力的智力支持。

2016年5月17日,习近平总书记在哲学社会科学工作座谈会上的重要讲话指出了加快构建中国特色哲学社会科学的重要性、目标、方向、原则、要求和措施,为加快构建包括公共管理学科在内的中国特色哲学社会科学指明了方向。

“中国特色、世界一流”是当下中国高校“双一流”(一流大学与一流学科)建设的目标定位,也是中国公共管理学科未来发展的目标与方向。针对前述公共管理学科发展中存在的突出问题以及新时代的新背景和新需求,我国公共管理学科的未来发展要努力体现“中国特色与世界一流”以及“本土化与国际化”的有机统一。如何做到?什么路径?有何措施?这是十分复杂并需要长期探讨才能加以解决的问题。限于篇幅,这里只简要谈三点粗浅的认识。

一是在哲学与方法论层面思考、把握和处理好学科发展中的学术与政治、科学和意识形态、主观与客观、事实与价值、传统与现代、本土化与国际化以及地方性与全球化等方面关系。[21]特别是处理好本土化与国际化关系问题对于中国公共管理学或行政学的发展极端重要。有学者写道:“中国行政学的国际化与本土化及其所涉及的相关问题,绝不是一个普通的学术问题,它是中国行政学发展中需要解决的一个重大理论和实践问题,事关学科建设、理论研究和行政实践改革的健康发展,以及中国公共行政的未来。”[22]中国特色或本土化是我国公共管理学建构与发展的题中之义。行政学恢复与重建的推动者们提出的学科建设目标是“具有中国特色的社会主义行政管理学”、“中国特点的行政管理学”、“社会主义行政管理学”等。例如,周世逑始终强调建立中国特色的行政学,目标是构建中国特色的行政学的理论体系,该体系有两个基本条件:一是以马列主义尤其是邓小平中国特色社会主义理论为指导:二是不回避现实,要解决中国的实际问题。[23]中国公共管理学必须突出中国特色或本土化,这是学界的共识。正如张成福所说:“本土化是中国行政学未来发展的方向和最大的挑战。”[24]

二是坚持“立足本土,挖掘传统,展望世界”的原则,从基本概念、基本命题入手,进一步推动中国特色公共管理理论与实践对接,探索“公共管理实践—公共管理话语—公共管理理论—公共管理学科”的学术发展路径,全面构建具有中国特色、中国风格、中国气派的中国特色公共管理学。一方面,要扎根中国大地,强化问题导向,以研究和解决国家和地方的重大公共管理与公共政策的复杂问题为依归,以推动中国公共管理的理论建构和实践创新为目标,致力于服务国家和地方治理现代化的重大需求,采取中国立场、解决中国问题,发出中国声音。另一方面,要体现继承性、民族性,重视古今中外公共管理实践及其经验尤其是我国治国理政的历史传统与经验的研究,特别是总结提炼党中央在治国理政实践中所形成的具有时代特色、实践特色和民族特色的公共管理思想。以习近平同志为核心的新一届党中央进行了一系列的重大政策与治理实践创新,创造了大量新的经验,形成了鲜明的治国理政的执政品格与政策风格,必须对这种创新实践经验及其执政品格与政策风格加以系统的研究总结提炼,并作为中国特色公共管理的指导思想和理论基础。

三是拓宽学科视野,夯实学科基础,促进学科的研究转型与理论创新。公共管理与公共政策是一个典型的跨学科、交叉学科、综合性与应用性的领域,大量学科为公共管理与公共政策的研究提供了科学理论的基础。该学科也是一个面临研究转型与需要学科创新的典型领域。公共管理及公共政策的核心主题是人类的集体行动,冲突与合作,选择或决策,管理或执行之类的问题。事实上,有多少学科在关注这些问题?在不同学科中已经积累了多少这方面的知识和经验?公共管理学科要建成世界一流,需要关注科学发展前沿(尤其是数据科学、脑科学、认知科学,神经心理学以及科学方法论的新进展等),强化自身的科学基础;需要跟踪国际公共管理研究的理论和方法前沿,注重运用行为研究、实验研究、预测研究、模拟仿真、数据挖掘等方法和技术,探讨中国公共管理实践、公共管理系统及其体制机制和运行方式,建构“中国特色与世界一流”的公共管理的学科及理论体系。要有面向世界,开放包容,兼容并蓄,海纳百川,开风气之先,创世界一流的气概与胸怀;并提倡理论创新和知识创新,鼓励学术争鸣,活跃学术空气。

总之,改革开放40年来,中国公共管理学科发展已取得了长足的进步,但存在的问题与面临的挑战也不少。新时代为中国公共管理学科的发展提供了新的历史性机遇,改革开放和现代化建设的新形势特别国家治理现代化亟待公共管理的学科及理论创新研究。必须顺应当代社会科学及管理科学的发展趋势和我国经济社会发展的现实需要,推动“中国特色、世界一流”公共管理学科的建构与发展。

[参考文献]

[1]陈振明.中国特色公共管理学的建构与发展[N].人民日报,2018-06-11(16).

[2]陈振明.国家治理转型的逻辑[M].厦门大学出版社,2016:2.

[3]黄达强,刘怡昌.行政学[M].中国人民大学出版社,1988:17.

[4]郭济.中国行政管理学的建设及其发展[J].中国行政管理,2000(2).

[5]夏书章.把行政学的研究提上日程是时候了[N].人民日报,1982-01-29.

[6]刘熙瑞,高凯军.殷殷之意岂敢忘怀——周世逑先生逝世周年纪念[J].中国行政管理,1998(6).

[7]“纪念《把行政学的研究提上日程是时候了》刊发三十周年”专栏编者按[J].公共行政评论,2012(1).

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[23]刘熙瑞,高凯军.殷殷之意岂敢忘怀——周世逑先生逝世周年纪念[J].中国行政管理,1998(6).

[24]张成福.发展、问题与重建:论面向21世纪的中国行政学[J].政治学研究,1996(1).

(陈振明,厦门大学公共政策研究院与公共事务学院教授,教育部“长江学者”特聘教授。)

(来源:《国家行政学院学报》2018年第4期)

(责编:任一林、万鹏)
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