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苏杨:保护地体系与新型城镇化

2016年05月23日10:00   来源:人民网-理论频道

原标题:保护地体系与新型城镇化

全面认识保护地的外延和功能

“国家公园笔谈”必谈保护地(尽管这个词的定义存在明显漏洞,参见拙文《十说国家公园体制元年》),这是因为中央启动国家公园体制试点的目的之一就是通过具有龙头作用的国家公园体制建设带动整个保护地体系的统一、规范、高效化;而且,保护地还是国家主体功能区中禁止开发区的主体,其形态多样,不仅具有生态功能,也具有生产功能和生活功能:其中既有价值较高的以发挥生态功能为主的保护地,如自然保护区;也有生态和景观价值一般但与市民生活联系密切的水源保护区等;还有绿道网、水岸公园这样线型的且与人居环境比邻的保护地(这在大家以为是顶级的美国国家公园体系中亦然,如图1中美国首都华盛顿特区的西波托马克公园,从资源价值和空间分布角度来看更接近通常意义的城市公园或郊野公园),这类保护地对新型城镇化具有不可替代的作用。
对新型城镇化,中央城市化工作会议文件提出的要点包括:尊重城市发展规律、提高宜居性,改进城市管理,历史文化遗产保护。与这些要求挂钩,保护地的发展应该体系化:不仅使生态价值重要的区域用自然保护区等形式保护起来,也应该使兼具生产、生活、生态功能的用其他形式和形态(如线状的水岸公园)的保护地保护利用起来,这样才能在加强保护(如线状保护地成为面状保护地的连通廊道)的同时更直接地惠泽于民。

以往的保护地事业与城市发展几乎是脱钩的,自然保护区、风景名胜区等保护地(这也是我国九类保护地体系中法定的两类)因此常给人留下“深山老林”或“风景名胜”的印象,但从保护地与城市发展的关系总结,保护地体系是城市按照主体功能区发展、划定生态保护红线和城市增长边界、城市群协调发展等的重要依托,很多保护地甚至是城市特色发展和绿色发展(如海绵城市建设)的依托(如水源保护区、水利风景区等都是构建海绵城市比普通的城市绿地更重要的依托)。可举一个广东省正在大力推进的保护地体系建设例子详细说明保护地与城市发展的关系:水岸公园是具有区域特色的保护地类别和公园类别集合体(是对沿江河水系、内河涌、海岸、湖塘、基塘、水库堤坝等水岸地区建设的为市民提供生态涵养、生活休闲、环境美化、游憩、防灾减灾等功能的带状或环状公园的统称,在很多区域与水利风景区重合),其既是保护地体系的重要组成,也对新型城镇化具有重要且独特的作用。这是因为水岸公园在珠三角是“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的综合体现,其对服务市民运动游憩、复兴堤岸地区空间活力、传承岭南水乡文化具有不可替代的作用(参见图2、图3),也有利于实现从“海绵城市”向“海绵大区域”的升级。正因为不同形态的保护地功能有所互补,所以国家相关文件中强调的是保护地体系的功能,如国家发改委和环保部颁布的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策的若干意见》中明确:“优化城市功能分区,扩大城市绿色生态空间,加强城市公园绿地、绿道网、绿化隔离带和城际生态廊道建设”。 显然,主体功能区建设中也需要多种类型的保护地来支撑,也看重保护地对新型城镇化的重要作用。

而有的区域,如果保护地体系没有形成,则城市的绿色发展和主体功能区相关工作就难以见效。以北京为例,其尚未形成保护地体系(尤其与广东等省相比)并准确搭建保护地体系与禁止开发区之间的划定、管理桥梁,且目前的保护地覆盖范围不够、功能不够:①难以满足生态需要。尚未全部覆盖所有生态空间(如近年来北京市新增的郊野公园、平原造林区域、绿道等),保护地之间缺少连通廊道,难以形成完整的城市增长边界;②难以满足生活需要。已有的保护地形态较单一,线状保护地少,满足居民需要的方式单一; ③难以形成区域绿色发展的依托。京津冀城市群组团生态隔离带尚未建立,与河北、天津的生态缺乏衔接和共建,难以满足《京津冀协同发展规划纲要》提出的共建京津冀西北部生态涵养区的要求。

实际上,这样形态多样、功能完整的保护地体系,也是美国国家公园体系的重要特征:其体系内有43种类别(可大致合并为20类),大多数并非国家公园那样的大面积荒野保护地,而是兼具生态、生产、生活功能并与人居环境紧密相关的保护地。仅以线型保护地为例,就有自然风景河流及航道、国家海滨、国家河流、国家湖滨、国家风景道、国家风景步道等六种类型。即像美国那样广义的国家公园体系中也包括了各类保护地,包括能让新型城镇化体现出“山水乡愁”要素的“亲民”的、“有文化”的保护地。

从全国来看,有若干并非国家公园体制试点和保护地建设关注焦点的保护地类别,在形成保护地体系、串联保护地、使保护地更好地服务于新型城镇化等方面发挥着独特作用。仍以广东的水岸公园(包括水利风景区)为例:①在地域特色明显的区域,水岸公园(包括水利风景区)可以作为省级保护地体系的骨干(如广东省省立公园体系中的珠江三角洲区域),价值较高的可进入国家公园预备清单或成为国家公园体制试点区的组成部分。一些条件较好且已纳入国家试点范围的(如黄河源水利风景区)争取首批建成有类型代表意义的中国国家公园。②其他数量众多、分布贴近人居环境的水岸公园(包括水利风景区),可以更全面地发挥人居环境功能,与环境整治并行的水岸公园建设,还能及时、直接地将水环境质量的改善体现为群众的生活改善,增强人民在生态建设上的获得感,为实现山水林田湖是一个生命共同体和居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”直接作出贡献。

总结一下,国家公园、保护地与新型城镇化的关系就是:国家公园只是保护地体系的一种,保护地体系也是新型城镇化“山水乡愁”的要素。如果要回答国家公园中有没有“我家”公园?至少一个回答是靠谱的:保护地体系中肯定包括邻家公园乃至“我家”公园,至于那是否能上升到国家层次,还得看你家的造化——三江源的牧民天天都把“我家”当国家,国家也真把他们家当国家公园。

保护地全面发挥功能面临的制度障碍

说一千、道一万,保护地和城市发展的现状是:脱节且保护地“自身难保”。这是因为,保护地要在新型城镇化中全面发挥功能,在我国存在两个突出的体制建设约束:地、人,即土地权属大多不属于政府,内部有大量原住民。级别越低的保护地,这些约束越多。前文说从广东水岸公园(包括水利风景区)的情况看,有的地方构建直接服务于新型城镇化的保护地体系条件较好,但即便这样条件较好的地区,相关建设仍不尽如人意:珠三角城市河道滩地资源保护情况不容乐观,上游地区占用河滩地建设(参见图3)、口门部分围垦过度,部分界河两岸各自为政,竞相开发利用,无序围河造地或商业开发滩地,破坏自然岸线。

出现这种情况,是因为从制度角度而言有三方面障碍:地、钱、法。

土地权属不清是造成目前保护地管理名实不符最主要的原因。多数保护地(包括管理规定最严格的自然保护区)的诸多面积只是落在了近似一纸空文的划界图纸上,现实中在法理上无法整体“禁止开发”。据不完全调查,我国的自然保护区内及周边分布有大量社区,其中居住着数以千万计的原住民。而自然保护区的划建大多是20世纪80年代后,相当于从周边社区的村民承包地(包括草场、林场)上强制改变土地用途进行划分和建立,因此相当数量的自然保护区存在土地权属问题。根据对中国林业系统1538个自然保护区资料的分析,80%以上的保护区存在土地权属及相关问题的困扰。而珠江三角洲水岸公园涉及的岸线土地,也有80%以上并非政府所有。

“钱”指建设和管理的资金机制不明或保障程度不高。除了对国家级自然保护区、湿地公园、地质公园等有中央专项资金支持,其他保护地大多依靠基层地方政府财政和经营收入。这样,不仅保护地很难保护好,还易引发对保护地的过度经营甚至变保护地为开发用地(如将岸线全部出售给房地产开发商)。

“法”指现有的相关法律可能阻碍保护地功能全面发挥。例如,《自然保护区条例》对核心区和缓冲区有近乎苛刻的管制,有些可能对保护对象有利的利用(如湿地保护区中的有机农业有利于水鸟生存)也被禁止;又如,《水法》规定堤内30米只能拆不能建,主干10米以内不能建设,这使珠江三角洲的水岸公园建设难以操作,在一些地方甚至还不利于堤岸保护。对某个地方的某类保护地来说,这些约束可能同时存在。以典型的水乡城市——广东南海市为例,资金约束是因为水利部每年的专项资金只能用于河道整治、清淤,必要的岸线改造;地权约束是因为内河涌水上归政府,岸上归农民,且内河涌两旁主要为厂房,当地农民在用,回收难度大;而《水法》规定堤内30米只能拆不能建,主干10米以内不能建设;顺德水道的外滩地管理名义上应归政府,将实际当地农民在使用(村委会已租给个体经营者)。

这些制度障碍需要统筹解决。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确:以市县级行政区为单元,建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。这样的指示,实际明确了保护地全面发挥功能,应该从管理单位体制、规划机制、土地权属制度、资金机制、经营机制等方面统筹改革。这种统筹改革,又需要与国家生态文明建设的八项基础性制度和国家公园体制改革衔接起来,才可能得到上位统筹改革的支持。

引导并规范保护地体系发展,促进有条件的城市群更快形成山水乡愁

通过制度配套改革,促进保护地在新型城镇化中形成体系和全面体现功能,要注意三方面关系:①政府和市场的关系。级别较低的保护地并不需要大面积和严格的保护,且这些保护地可能与商品形成关联产品(例如,如果水岸公园本身能形成商品房小区的景观,就可以按照规划让房地产开发商投资建设但开放式管理),这就便于市场介入,解决政府自有资本不足和资金运作效率较低的问题;②处理好共性和个性的关系:保护地体系建设必须分类推进。对某些地域来说,如果保护地的生产、生活、生态功能突出且和新型城镇化关系密切,可以优先发展。如珠江三角洲区域与水相关的湿地公园、水利风景区、水源保护区以及桑基鱼塘等,可以串联起来,通过水岸公园这种新的形式统筹建设;③制度改革中要注意内在驱动力和外部约束力的关系。外部约束力包括主体功能区中的定位、生态保护红线、水红线和耕地红线等,还包括生态文明基础制度中涉及的将保护地建设纳入经济社会发展规划并纳入到各级干部任期目标管理责任考核之中,实行自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究制。内在驱动力包括规划机制、土地权属制度、资金机制等,这些制度配套改革好了,就可以构建“保护好了、要见效益”的制度,即建设这些保护地,既有经济效益、社会效益,施政者还有“政绩”效益。

可以珠三角水岸公园体系建设为例来说明操作层面的制度建设。操作角度而言,珠三角水岸公园体系建设的思路是按类型,抓典型:首先是分类。综合尺度、功能和形态,可分为:市域之间的“区域级水岸公园连接带”和“重要保护地或景区连接线”;城市尺度的“滨水走廊”“休闲景观带”、“生态景观岸线工程”;镇街尺度的“桑基鱼塘多样化节点”“社区绿道水岸共建线”等。不同类型凸显不同的主导功能,衔接不同的资金,配套不同的保障制度,然后“按类型、抓典型”进行制度建设。例如,广东南海的水岸建设涵盖了岭南山水、水岸城市、桑基鱼塘等资源类型并有传统文化支撑,基层地方政府也有较高的积极性,可按不同的办法突破三方面制度约束:南海中轴线(千灯湖)片区,代表珠三角水岸城市建设典型,是水岸公园向水岸城市升级的典范,水岸公园建设最好结合当地房地产开发,在土地出让之前就应通过规划手段让房地产商承诺并参与公园建设,让水岸公园建设的未来收益有市场兑现渠道;而南海市区中条件较好的地方,可将水岸公园与湿地串联起来,强调湿地处理城市黑臭水体的功能,争取国家的水专项资金;南海西樵镇的西樵山周边水系建设,水岸公园作为岸线保护的手段和重要保护地的“串联线”,则可明确其建设范围和方式,凸显其防洪、保岸线的功能,以突破相关法规约束并争取水利系统专项资金支持(例如,可作为水利部门的既有项目(河湖水系连通工程)中的一部分,这样,这类保护地的建设就能获得中央专项资金的支持)。总之,只要因地制宜按类型构建水岸公园“保护好了、要见效益”的制度,就不仅能突破约束且能使水岸公园成为珠三角金山银山就是绿水青山的物证。

有了这样的物证,再讨论国家公园、保护地与新型城镇化的关系时,就像我在国家公园系列笔谈中的《国家公园、生态文明与绿色发展》一文中概括的“国生绿”一样,这种关系也能概括为“国保新”——国家公园体系保证让新型城镇化新起来。


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(责编:沈王一、谢磊)
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