党的十八大以来，我们党的理论创新和实践创新在不断深化。2015年伊始，习近平总书记提出了“四个全面”战略思想，即全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党。这是对党的十八大以及十八届三中、四中全会精神的科学总结，标志着以习近平为总书记的党中央治国理政总体战略布局的基本形成，为推进我们党和国家今后若干年工作提供了基本遵循。这是对中国特色社会主义道路、理论和制度的新发展，特别是对制度体系的创新发展，其中包含着一系列指导我们观察当代中国和世界发展问题的新的世界观和方法论。我们思考当代中国的法治建设，也应当依照这个总体的战略布局来进行。
一、“四个全面”战略布局的总特征是推进国家治理现代化
“四个全面”战略布局在中国特色社会主义现代化建设的总体发展战略实施进程中处于一个十分重要的历史方位，关系着我们能否完成全面建成小康社会的历史任务。众所周知，新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们党曾经提出了具有深远意义的中国发展战略思想。上世纪60年代初，毛泽东曾提出过“两步走”发展战略，即实现“四个现代化”需要分两步走，第一步是用10-20年时间建立起一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，使我国工业水平大体接近于世界先进水平；第二步是再用20年左右时间，到20世纪末全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化。遗憾的是，由于发生了“文化大革命”等，这个宏伟的战略构想没有能够实现。改革开放后，邓小平在广泛调查研究的基础上，提出了实现我国社会主义现代化的“三步走”发展战略：第一步，到20世纪80年代末，国民生产总值翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到20世纪末，经济总量再翻一番，使人民生活基本达到小康水平；第三步，到21世纪中叶，人均经济总量达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。到2000年，“三步走”战略的前两步已经实现，人民生活水平基本达到小康。进入21世纪后，我们党进一步提出了新的“三步走”发展战略：第一步，到2010年，经济总量比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕；第二步，到建党一百年时，全面建成小康社会，人民生活普遍达到宽裕的小康水平，各项制度更加完善；第三步，到本世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。那么，从新的“三步走”战略来看，我们已经顺利完成了第一步任务，现在正在走第二步。“四个全面”战略布局就是为完成这一历史阶段的任务而提出来的。
“四个全面”战略布局是一个有机整体。其中，“第一个全面”即“全面建成小康社会”是到建党一百周年时要实现的目标，这是党的十八大确定的“两个一百年”目标之一，也是实现中华民族伟大复兴总目标的关键一步。只有这个目标实现了，才有可能实现第二个目标，即到本世纪中叶基本实现现代化。“后三个全面”即“全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党”是实现“第一个全面”的根本途径和方法。这四个方面相辅相成，共同构成当代中国改革开放和现代化建设的新格局。
“四个全面”战略布局的一个总特征是要推进国家治理体系和治理能力的现代化。换句话说，抓“治理”是当前和今后相当长一个时期我国社会发展新格局的“新”之所在。为什么这样说？比较一下前30多年不同阶段的改革发展战略布局即可明白。上世纪80年代，我们提出的战略主要是长远性、宏观性的，包括“三步走”发展战略、“两个大局”（沿海与内地）发展战略、“一国两制”战略等，这为改革开放新时期长远发展勾画了蓝图。但就上世纪80年代当时的体制改革而言，还没有形成清晰的具体的战略布局，还处于“摸着石头过河”阶段，从农村到企业改革，从国内改革到对外开放，都还处于尝试和探索阶段。这一阶段的一个显著特征就是抓“改革”，即开拓创新，破除旧的体制机制，尝试建立新的体制机制；而且，主要是抓经济改革，解决人民群众的衣食温饱问题。上世纪90年代，我们确立了具有长远意义的社会主义市场经济体制，同时，具体的战略规划也逐步推出，如科教兴国战略、西部大开发战略、可持续发展战略等。这一阶段的显著特征是抓“发展”，较前一阶段体制机制要规范不少。但就总体而言，这一阶段的改革发展也还具有明显的探索性，并仍然主要体现在经济领域，就是抓国有企业改制、积极参与经济全球化等。进入新世纪后的头10年，我们确立了具有长远意义的科学发展观，追求全面的、可持续的发展成为新的战略目标，同时，科学发展的具体战略布局越来越清晰，提出了创新驱动发展战略、扩大就业发展战略、区域发展战略、老工业基地振兴战略、中部崛起战略、国家安全和发展战略、城乡一体化发展战略、生态发展战略、文化发展战略、互利共赢的开放战略等。这一阶段的显著特征是追求各个方面的和谐“稳定”，不仅抓经济发展，也抓社会、生态建设，力求保持经济社会发展的全面性、稳定性。但就总体而言，这一阶段的全方位的发展还没有形成科学规范的制度体系，加之30多年发展积累的矛盾和问题越来越多，形成了黄金发展期与矛盾凸显期并存的局面。党的十八大之后，我们面临的一个主要问题就是治理整顿，既要承续前几十年的成果和经验，保持我国经济社会发展的较高速度，又要消化和解决长期积累的人民群众反映强烈的社会矛盾问题，包括经济转型问题、发展差距问题、消极腐败问题、党风社会风气不纯问题等，使得改革、发展、稳定、治理等各项工作目标更加明确，方向更加正确，制度更加规范，打造改革开放和社会主义现代化建设的升级版。
推进国家治理体系和治理能力的现代化，要做的工作很多，但以下三点需要特别强调。
其一，要树立科学的“治理”理念。“治理”这个概念比以往讲的“管理”更准确、更科学。“管理”是人们一般的管人管事活动，包括管理生产、管理生活乃至管家，其中，人为因素、习惯因素较多；“治理”则是政府或社会组织的管理活动，强调规范性、程序性和制度性。过去讲的“管理”，主要是指上级对下级的管制；今天讲的“治理”则包括各个方面的科学管理，包括法治、德治、自治、共治等，而且注重用法律、制度来规范和引导人们的行为。
其二，要弄清“国家治理体系”和“治理能力”的含义及其辩证关系。我们说的“国家治理体系”有自己特定的内容，是指在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明、国防军队建设和党的建设等各个领域的制度安排，是各个方面体制机制、法律法规的总称。“国家治理能力”，是指运用国家制度管理社会各个方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。从系统哲学的观点看，“治理体系”讲的是国家治理系统的结构；“治理能力”讲的是治理系统的功能，二者不可分离。结构决定功能，但功能目标的提高又会促进结构的改进。
以往我们比较注重社会结构的改造，而自觉不自觉地忽视社会功能的提升，吃亏不少。比如，在经济方面，我们曾经特别注重在生产资料所有制结构上做文章，不断提高经济结构的公有化程度，而忽视其功能目标，结果越改越穷。改革开放后，我们从“三个有利于”这个功能目标出发来改造经济结构，实行生产资料的多种所有制，取得巨大成功。在法治建设方面也有类似情况，以往比较注重法律体系的建设，建立很多法规，而自觉不自觉地忽视其实施的效果，结果是出现了大量的有法不依、执法不严现象，甚至在有些方面越改越复杂，越改越混乱。要改变这种局面，需要从法治系统的功能目标出发，来改进法治系统的内在结构，特别要加强执法环节的建设。近年来，党风廉政建设之所以成效显著，就是因为从治理能力出发，加强落实力、执行力环节建设的结果。这方面的经验应当认真总结，发扬光大。
其三，要弄清国家治理体系和治理能力“现代化”的含义。这里所讲的“现代化”是指要使我国治理系统的结构更加合理，功能更加高效；准确讲，是指实现中国特色社会主义制度的科学化、完善化，实现各项治理的制度化、规范化、程序化，并将制度优势转化为管理国家的效能，不断提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平。不能把我国治理“现代化”理解为“西方化”或“美国化”。当然，世界各国好的治理经验可以学习借鉴，但决不能照搬西方一些国家的治理模式。
二、全面推进依法治国是实现国家治理现代化的必然要求
为适应我国改革发展的新形势，党的十八大提出了推进“制度创新”要求。据此，党的十八届三中全会第一次明确提出推进国家治理现代化的历史任务；党的十八届四中全会进一步明确提出全面推进依法治国战略举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是姊妹篇。二者之间有着内在的必然的逻辑联系。
党的十八届三中全会最重要的一个亮点就是提出了全面深化改革的总体目标，即“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”。会议明确要求，“到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面的制度更加成熟更加定型”，这就为我国下一步全面深化改革指明了方向，确定了时间表和路线图。为确保全面深化改革的顺利进行，确保我们的体制机制运转高效，党的十八届四中全会进一步明确提出全面推进依法治国的总目标，即“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。会议明确要求，要形成五个方面的法治体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。通过不懈努力，“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。
“没有规矩，不成方圆。”法治体系是一个国家正常运行所必须遵循的最基本规矩。应当说，党的十一届三中全会以来，我们在法治建设方面已经取得丰硕成果，中国特色社会主义法律体系已经初步形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强。据统计，改革开放以来，我国法制建设取得了显著成绩，目前生效的法律已达到230多部，行政法规有600余件，地方性法规约7000余件。我们用30多年的时间完成了发达国家大约用400年才完成的现代法律体系建设的任务。
同时，也要看到，法律体系形成不等于法治体系完备。如上所述，法治体系不仅包括法律体系，还包括执法、监督、保障体系以及党内法规体系等内容。我们这些年的法治漏洞主要出在执法、监督不严等环节上。加之当前我国改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变，我们面对的改革、发展、稳定、治理的任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，在这样的形势下，依法治国在党和国家工作全局中的地位就显得更加突出、作用更加重大。
只有尽快建立起比较完备的法治体系，更加全面地实行依法治国，我们才能更好统筹国内国际两个大局，更好维护和运用我国发展的重要战略机遇期，更好统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，使我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好，实现我国和平发展的战略目标。
全面推进依法治国，需要做的工作很多，但无论如何，都需要把握好这样几个方面的关系。
一是党的领导与依法治国的关系。这二者是辩证统一的关系。党的领导和社会主义法治是完全一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，必须体现党和人民的意志，而党的领导必须依靠社会主义法治，党必须依法行使自己的权利和职能。决不能把党的领导和依法治国相对立。有人问“党大还是法大？”我们认为这是一个伪命题，因为其潜台词是二者是对立的，讲依法治国就不能提党的领导。对于这种模糊认识，或借强调法治而否定党的领导的错误论调，我们要从理论和实践上予以澄清。实际上，任何法治都是统治阶级意志的表现。我国是社会主义国家，中国共产党作为中国工人阶级和中华民族的先锋队，按照科学社会主义原则来领导国家，包括领导法律的制定和执行，是合情合理合法的。我国宪法确立了中国共产党的领导地位；人民要实现当家作主的目标也期望有党的组织领导；实践也证明，只有共产党领导，才能把中国建设成为社会主义法治国家。在当代中国，否定中国共产党的领导，不仅不会建立起法治国家，而且会造成天下大乱。对此，我们必须保持高度警惕。
二是人民主体地位与依法治国的关系。这二者之间同样是辩证统一的关系。人民是依法治国的主体和力量源泉，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。党领导人民进行法治建设，必须坚持一切为了人民、一切依靠人民的原则，保证人民依法享有广泛的权利；必须保证人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。同时，人民也必须承担应尽的义务，维护社会公平正义，促进共同富裕；必须遵守法律规范，增强学法尊法守法用法意识。这样，法治国家才能真正建成。
三是公平正义与依法治国的关系。公平原则是依法治国的基本原则。必须坚持法律面前人人平等。任何组织和个人都必须尊重法律权威，都必须在法律范围内活动，都必须依照法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越法律的特权。绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。特别要以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。同时，正义原则也是加强法治建设必须坚持的基本原则。任何法律规范都不是一成不变的，都需要随着社会发展条件的变化而变化。所以，新的法律规范出台，或旧的法律规范修订，必须坚持正义原则，包括符合最广大人民利益、能够促进社会文明进步等。特别是在制定社会财富分配法规方面，要正确处理公平和效率的关系。过分强调公平，会导致平均主义，影响社会发展效率；过分强调效率，会导致社会财富分配不公。这两种极端行为都是不符合正义原则的。
四是依法治国和以德治国的关系。推进国家治理现代化，必须坚持依法治国和以德治国相结合。法治和德治各有优缺点。法治的优点在于其强制性，缺点在于它只是人的行为的外在约束，只是“他律”，只是道德底线，只有“事后效应”。所以，在加强法治建设的同时，必须注重德治建设。德治的优点在于用道德原则来规范人的行为，而人的道德良心一旦建立起来，就能够成为人的行为的内在的自觉的约束，成为“自律”，使得人的行为不仅不突破道德底线，还会坚守更多的行为规矩，追求更高的人生境界，因此德治的“事前效应”十分明显。但德治的缺点也很突出，这就是它的非强制性。而且，德治还有随意性，即不同的人对“好”行为的理解往往是不同的。实践证明，过分强调德治就会演变为“人治”。所以，要推进我国治理现代化，必须把法治建设和德治建设相结合。在加强依法治国的同时，加强社会主义核心价值观教育，狠抓党风社会风气的转变，使法治和德治相得益彰，共同促进我国社会的健康发展。
三、应当加强对国家治理现代化和法治建设的研究
为适应我国社会发展的新形势新要求，我们应当按照“四个全面”战略布局，从推进中国特色社会主义制度创新的高度，深入研究国家治理现代化特别是法治建设中的深层次问题。
一是要加强对马克思主义法治思想的研究。马克思主义经典作家关于法治问题有很多论述，这是社会主义法治理论的思想源头，需要认真研究，并用于指导今天我国的法治建设。马克思、恩格斯认为，法律不是天生就有的，而是人们的社会生产方式和生活方式发展到一定阶段的产物；不存在绝对中立的法律，法律总是国家意志的表现，从而是统治阶级意志的表现；法律作为社会上层建筑的重要内容，不是一成不变的，而是随着社会生产方式的变化而不断变化的；国家利用法律来治理社会，有两个方面的职能，既有为本阶级利益服务的职能，又有管理公共事务的职能。因此，在阶级社会中，法律所遵循的公平正义原则只具有相对的意义，在不同时代、不同国家会有不同的内容；只有到了共产主义社会，人们之间才能实现真正的公平正义关系，从而传统意义上的国家才会消亡，而变成单纯的社会管理机构，传统意义上的法律也将随之消亡，而变成一般社会治理的规则。马克思、恩格斯还研究了无产阶级夺取政权后的国家治理问题。他们认为，无产阶级革命胜利后，要争得民主，建立人民当家作主的政权形式；不能立即废除国家，而要建立无产阶级专政的国家；要实行真正的民主，例如官员要通过民主选举产生，并要制定相应的法律约束公共权力，保证官员真正做“人民公仆”，而不能变成人民的“主人”。列宁还提出过一系列加强社会主义国家治理以及法治建设的思想，包括反对官僚主义、防止干部腐化堕落、纯洁党的组织、建立人民检察制度、对人民群众进行共产主义道德教育等。以毛泽东、邓小平等为代表的中国马克思主义者也都有很多重要的治国理政思想包括法治思想。所有这些，都是社会主义法治建设必须坚持的基本原理，其中包含着对社会主义法治的本质和规律的深刻认识，对加强我国当前的社会治理和法治建设，都有重要的方法论意义，值得认真研究和发扬光大。
二是要加强对我国推进治理现代化进程中的重大理论和实践问题的研究。当前，最重要的任务是要深入研究“四个全面”战略布局，应当从推进社会主义制度创新和国家治理现代化的高度，进一步深刻认识“四个全面”战略布局的本质特征、基本内涵、主要任务、重大举措，以及其中所蕴涵的重大理论和实际问题。比如，这里所讲的推进制度创新、推进国家治理、加强法治建设之间究竟是什么关系？这是当前应当深入研究的一个大问题。笔者理解，推进制度创新主要是改革完善我国社会主义基本制度以及与之相关的体制机制，包括改革完善我国的基本经济制度、基本政治制度与文化体系、社会保障体系等以及相关的战略部署、政策措施和实际运行中的体制机制。推进国家治理现代化是推进制度创新的具体化，它至少有两个层次的含义：第一，要从总体上协调各个方面的改革发展，力求使得各个方面改革发展相互配合，全面推进，打造改革开放的升级版；第二，要使得这些改革发展的制度性成果定型化，包括将这些基本制度以及相关的战略、政策、措施和运行体制以法律的形式确定下来。前者是全面深化改革的主要任务，后者是全面依法治国的主要任务。这二者共同构成国家治理现代化的主要内容，成为“四个全面”战略布局的车之双轮、鸟之两翼，共同服务于全面建成小康社会这个目标。因此，法治建设在国家治理现代化中的地位和作用十分重要。当我国的社会主义法治体系基本建成之时，国家治理现代化任务也就基本完成了。当然，这是一项长期的历史任务。在我国，实现治理现代化还有一项十分关键的工作，就是党的建设，因为要把改革成果和法治成果落实到党和国家工作中去，关键在党的各级领导。所以，“四个全面”战略布局的最后一个全面就是“全面从严治党”。实现治理现代化，最后还要从人们的思想观念上解决问题。所以，在抓依法治国的同时，还要加强以德治国，对全社会成员进行社会主义核心价值观教育、中华传统美德教育等。总之，推进国家治理现代化，建设法治国家，是一个系统工程，需要深入研究、精心设计、认真实施。
三是要加强对中外现行国家治理体系的比较研究。总结我们的制度创新可以发现，中国特色社会主义制度有四大优势，即稳定、高效、和谐、和平。我们的改革发展有四大经验，即坚持新社会主义观、实行增量改革、主张中庸和谐、坚持党的坚强领导。这些优势和经验是中国道路或中国模式的显著特征，需要认真研究。单就中国共产党全国代表大会和全国人民代表大会选举制度看，与西方国家相比就有很多优越性。比如，美国的大选只是选举一个总统，而我们是选举一个领导集体；美国大选是金钱铺路，靠富人资本支撑，而我们的选举是真正的人民选举，不存在富人资助问题；美国选举会议只是单纯的选举领导人，而我们的代表大会除选举领导集体外，更重要的是要研究制定党和国家的发展规划。进一步讲，美国大选之后，领导集体的产生是总统说了算，不存在民主问题，我们则实行集体领导，实行民主集中制，而且在选拔干部过程中有严格的民主程序。实际上，我们的制度中还有其他很多优势，包括决策中的民主集中制、干部考试选拔制度等。这就保证了我们决策的民主性、科学性、高效性，为我国经济社会稳定快速发展提供了制度保证。这些问题研究清楚了，才能够坚定我们的制度自信，继续走中国特色的国家治理现代化之路。同时，通过中外现行制度的比较研究，还可以发现我们治理体系的不足，不断学习人类政治文明的成果，完善我们的制度体系。
四是要加强对中国传统文化中优秀治理思想和实践的研究借鉴。我国有五千年的文明史，其中蕴涵着丰富的社会治理经验。我们今天的治理体系，既包括对传统治理体系的超越，又包括对其中优秀成果的继承。认真总结我国古代治理中的民主性精华，有重要的理论和实践意义。比如，秦代实行的郡县制，已经具有了现代国家治理体系的基本特质，克服了之前实行的分封制的缺点，现代几乎所有国家都在实行类似的制度，包括美国实行的州县制。这比西方封建社会长期实行的分封制要先进得多，是中国封建社会之所以能够长期稳定发展的一个重要原因。再如科举制，是中国古代培养和选拔社会治理人才的重要制度，它避免了以往长期实行的推荐选举制度的任人唯亲弊病，为选拔精英人才进入国家治理体系、实现精英治国的政治理想提供了制度保证。现代西方的公务员考试制度汲取了这一成功经验，均采取类似办法。又如协商制度，是中国古代从国家层面到家族层面所普遍采用的治理方法，其核心精神就是广泛听取各个方面意见，尽可能照顾到各个方面利益，保持社会关系的中庸和谐。这种协商制度主张把问题摆出来，把话说明白，增强决策的透明度，尽可能形成各方共识，在各种利益实在达不成一致的时候才采用投票表决或抓阄表决的办法。实践证明，这种协商制度包含丰富的民主精神，是形成社会共识的重要途径。现代跨国公司的治理模式大多采用类似的协商民主模式。西方近些年来兴起了协商民主研究热潮，可见协商制度有强大生命力。此外，中国古代的议事制度、内阁制度、监察制度等都有不少合理之处。只有深入研究中国古代治理理念和实践，才能深刻理解当代中国治理体系形成演变的历史文化基因，也才能更好地借鉴古代优秀的治理成果，同时，剔除传统治理文化中的糟粕，与时俱进地推进我国治理现代化。
五是要加强对世界各国现代治理理论和实践的研究借鉴。现代世界各国的治理形式多种多样，各有优长，应当进行广泛的比较研究，科学地加以借鉴吸收。长期以来，我们比较多地研究借鉴西方发达国家特别是美国的治理体系，尽管取得了不少成绩，但也出现了一些负面效应，造成了研究和借鉴的片面性，甚至误导性。例如，这些年的研究给人造成了一种错误的印象，那就是西方乃至世界各国都实行三权分立的政治制度，似乎只有这才是最好的政治制度。实际上，真正实行三权分立制度的主要是美国等少数国家。包括英国、北欧诸国、日本等在内的很多国家都还保留了一定的皇权。至于很多发展中国家，其政治制度就更加多样。应当全面研究这些情况，并结合我国实际，科学汲取其中好的经验，同时，科学介绍这些情况，避免对大众的误导。
当然，对西方发达国家的治理理论和实践仍然应当大力研究，包括对其权力制衡、民主选举、大众参与、社会治理等，应当深入研究借鉴。比如，应当深入研究借鉴美国的社会组织参与国家治理的经验。随着社会的发展，社会组织以及相应的行业会越来越多，全靠政府来管理是难以进行的。这就需要政府制定相应政策，引导社会组织规范运行，并让它来规范该行业的运行。例如，纽约市的文化局只有30多人，其主要任务是制定文化政策，具体的管理主要靠行业协会（如电影协会等）来进行。行业协会有自己的章程，对参加协会的企业进行服务和约束；这些企业如果违反行规，就会被排除出该行业，就很难生存。这样，就形成了“小政府、大社会”的治理格局。我国这些年的社会组织也越来越多，这是社会进步的表现。但对应当如何发挥其积极作用，还认识不深、措施不力，甚至害怕其发展，使得我们的治理体系和能力不能适应形势发展的要求。
积极借鉴国外的好经验，有助于创新我们的治理体系，包括完善政府治理、鼓励社会组织治理以及积极处理政府与社会组织治理之间的关系等。在这些问题上，我们还应当坚持解放思想、实事求是原则；应当把西方国家治理体系的资本主义性质与其中所蕴涵的人类政治文明成果区分开来，以更加开放的姿态，更加包容的精神，积极吸收人类政治文明的成果。这样，才能全面推进我国治理体系和治理能力的现代化。
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