陈 龙：化解地方财政困难的治本之策

　　今年以来，随着财政收入增幅放缓，地方财政收支压力增大，财政运转困难加剧。特别是一些收入下滑较严重的地区，收支矛盾突出，成为困扰地方发展的一个重要问题。

　　财政收入增幅放缓，是经济增长转为中高速在财政收入上的表现。尽管收入增幅放缓，但财政保改革、保发展、保稳定的任务依然艰巨。例如，教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势；环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及基础设施建设等都对财政提出了新的增支要求。此外，医疗、养老保险等改革，其成本需要由财政承担；促进中小企业发展、实施“中国制造2025”等，也需要财政支持。以往，地方财政出现收支困难，通常采取增收节支等措施来应对。但在经济新常态下，仅靠增收节支已很难化解财政困难，仅靠上级支持和援助也无法从体制机制上解决财政运行中的突出问题。只有深化改革，处理好政府与市场的关系，加快构建现代财政制度，提高管理水平和地方经济运行质量，才能实现地方财政可持续发展，才是治本之策。这就要求地方政府转变思想观念，克服速度情结，重点抓好以下三方面改革。

　　改革政府支持发展的方式，提高地方经济质量和活力。调整政府推动经济发展的思路和方式，从过去依靠融资平台筹资、财政优惠引资转为提高地方公共服务质量。财政投入政策主要应发挥导向作用，而不能成为替代市场配置资源的工具。为此，应创新财政投入方式，激活市场机制，提高财政支持经济发展的效果。地方应清理、整合各项财政支持资金，根据经济社会发展整体规划，明确支持重点和方式。采取包括政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务、投资基金等在内的多种形式，激发社会资金对基础设施、环境修复治理、扶贫开发等的投资。同时，地方应立足自身优势，采取多种方式，培育和涵养财源。

　　改革收支和债务管理制度，提高地方理财水平。应坚持抓改革、促管理，向管理要效益，通过提高财政管理水平缓解收支压力。一是提高地方预算管理能力。认真贯彻落实预算法，开展中期财政规划管理等工作；提高预算收入的预测能力和编制水平，建立跨年度预算平衡机制，加强对项目预算资金支出的管理，细化支出内容和进度编制。二是创新债务管理，减轻地方支出压力。严格执行《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，修明渠、堵暗道，对地方政府债务实行规模控制，并严格限定地方政府举债程序和资金用途。完善政府债务预算编制方法，建立地方债务风险预警机制和偿债准备金制度。三是盘活地方财政存量资金，提高财政资金使用效益。做好一般公共预算结转结余资金、政府性基金预算结转资金、转移支付结转结余资金和部门预算结转结余资金的清理工作，规范结转结余资金收回程序。

　　改革财力统筹分配机制，提高地方财政运行效率。一是统筹安排财力，优化支出结构。树立“过紧日子”的观念，在大力缩减“三公”经费的同时，确保重点领域特别是民生领域支出，从严控制一般性支出，减轻收入下滑的不良影响。二是在省级范围合理调配财力。考虑税收特点、征管条件、市县承受能力等因素，规范地方各级政府间的收入、事权以及支出责任划分。三是实行全口径预算管理，加强各类预算资金之间的协调、统筹能力。在统一财力、统一分配的基础上，统一协调预算体系，使一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算有机衔接，纳入统一的“大预算”，以全面反映政府收支总量、结构和管理活动。同时，建立一般公共预算与政府性基金预算、国有资本经营预算的统筹、划拨机制。四是维护财权的完整性，矫正财力分配碎片化和分散化问题。改变一些准预算机构掌握大量财政资金分配权的状况，提高财政资金整体配置效益。

　　（作者单位：财政部财政科学研究所）