人民论坛专题调研组
编者的话：
社会治理难题的破除，关键在于部署；社会治理的创新，关键在于理顺。党的十八届三中全会提出，创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。以群众为基础搭建精密的基层自治网络，成为创新社会治理的重要内容和有效途径。
近年来，江苏省南通市崇川区坚持将引导群众与依靠群众有机地对接起来，积极探索“邻里自理”模式，力求从社会治理的格局、方法、模式、途径和主体上实现综合转变，以实践顺应变革的步伐，推进社会治理的新篇章不断展开，成为推进社会治理创新中的一个亮眼典型。
1为什么要构建“邻里自理”模式？
当前，我国社会建设基础依然薄弱，城市基层社会治理面临许多新情况新问题，主要表现在三个方面：
一是有空间无实质。以居住生活空间为核心的社区成为城市社会结构的基本单元，从微观层面担当起造就城市社会的重任。但目前一些城市社区更多只是一个空间的概念和行政的区划，守望相助、出入为友的城市社会生活共同体尚未形成，居民之间缺少共同的利益诉求、价值认同和秩序规范，“鸡犬之声相闻，老死不相往来”成为城市生活的常态。
二是有人际无组织。组织化生存是现代社会的一大特点。传统以“单位”为基础的社会组织方式解体后，人们自我发展的空间转向社会。但由于计划经济时代“政府—单位”体制阻碍了社会组织体系的正常发育，“单位制”解体后的“原子化”个人缺乏社会组织依托，未能有效地组织起来，个人“原子化”、群体“碎片化”、人际“干燥化”成为综合性的城市社会生态。
三是有组织无凝聚。“政府—社区”的组织架构是当前我国社会治理的主要形态，上级政府和企业剥离出来的社会职能下移或转移给社区，社区蜕变为“小而全”的 “行政化社区”，联系服务居民不够，影响力和感召力不足，社会动员功能弱化。同时，社区社会组织发育不全，尚不能很好地承担凝聚、整合、同化、规范社会群体行为和心理的功能，社区公共参与和人际互动欠缺，居民归属感、认同度淡漠。
这些问题反映了城市基层社会治理在服务基础、组织基础和共治基础等方面的短板。崇川区的“邻里自理”，是在社区居委会以下设置“邻里”，构建“区—街道—社区—邻里”四级组织架构。依托社区邻里，组织广大群众参与，把管理对象转化为管理主体或参与者，形成政府与群众协调同向的效应。同时政府服务管理力量也向社区邻里下沉，并充分调动属地单位、企业参与，形成社会协同治理的整体合力，是打造新时期城市基层治理模式的有益探索。
2 “邻里自理”模式是如何实现的？
治理组织架构的实体延伸。以党组织为领导核心、居民小组为基础、网格化为依托，以打通服务群众最后500米为目标，按照“地域相近、楼栋相连、资源相通”原则，在社区居委会以下组建“邻里”。为实现“邻里有形覆盖、服务有效落实”的局面，“邻里自理”模式充分考虑城乡社区差异：涉农社区村组结构基本完整的，按原村民小组建制、150户左右设置邻里；城市社区以3-10个楼幢、300户左右设置邻里；拆迁安置小区参照城市社区设置邻里。邻里划分一般以现有小区为基础，以居民共同居住空间和习惯为要素，一般以路、河、标志性建筑等为界，各邻里之间有机衔接。目前，全区108个社区，已建邻里910个（含58个虚拟邻里），基本实现全面覆盖。
治理角色的有效分配。“邻里和谐促进会”是“邻里治理”的核心管理单位，由居民选举其理事长（小组长）及理事（楼长）。每个邻里设一名干事，由社区公共服务中心社工担任。邻里建立以居民、社会组织、辖区单位为主体，业主委员会、物业公司共同参与的共管、专业、志愿等三组服务力量。以社工、辅工、志工服务邻里为基础，选优配强信息、保洁、保安、调解、巡防、宣传、评议、秩序、帮扶等九类服务人员，形成“一心三体多元”的邻里服务架构。实行“3532”工作模式（图1，P40），其中5名邻里社干全天沉到邻里开展工作。对于社干和社工进行定期考核并与奖惩、晋升挂钩；对于邻里理事、理事长等工作人员也进行定期考核评议，对考核优秀的给予一定物质和精神奖励。
治理运行机制的合理定位。倡导基层群众自理是核心定位，自理的主要形式是建立居民议事会制度。要求每个邻里在居民较集中、最方便的地方设立“居民议事厅”，确保居民“议事”有地方；居民“议”的事，不管大事小事，都要记录在案，能当场解决的当场解决，不能当场解决的说明原因。通过召开居民议事会、居民代表大会、邻里评议会，自主解决邻里事情，做到“小事不出邻里”。为强化居民议事会制度，开展了三项民主实践活动，即以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我服务、自我管理为主要目的的民主自理实践，以邻务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，推进“邻里自理”的制度化、规范化、程序化。
治理成果的巩固与推广。一是邻里建设互查。为加强对邻里情况的督促检查，促进街道之间相互学习交流，推进邻里自理工作深入开展，以主题活动的形式在相关街道组织开展邻里建设互查互学工作，主要内容包括邻里的有形覆盖、常态运行、力量下沉和特色工作，促进社区自理水平不断提升：譬如，各类社会公益组织的涌现（“知心奶奶”工作站、“孙爷爷”谈心室等），又如社区邻里APP的上线，使管理技术也有了信息化的提升。二是全面动员深化社区邻里基层治理体系建设。其工作重点包括治理模式贯标推进，以平台、架构、机制、管理四大指标建立服务标准。另外，还包括强化党建统领、提升志愿服务、发展社会组织，以及创新执法机制，实现综合执法下移。
3 “邻里自理”模式有哪些价值和意义？
促进社会治理模式向多元共治转变。“邻里自理”模式具有自下而上、多向互动的特点。一方面，它更加注重构建多元参与、多方受益的邻里生活共同体；另一方面，它为扩大群众有序参与提供了有效途径，充分调动了群众的积极性、主动性和创造性，实现其自我管理、服务、教育和监督。在崇川，“邻里”作为最小的基础单元发挥社会治理功能，成为连结政府与百姓的便捷纽带。
居民王燕梅自当选为紫荆花社区“互融邻里”理事长后，邻居家有困难和摩擦，她总要去帮劝；遇见周围的不文明行为，她总会管；楼道来了陌生人，她也总要上前问一问。邻居小单小夫妻俩都要上班，孩子经常没人照顾，王燕梅主动帮助小单家照看小孩，包饺子、买水果给小孩吃，还经常找孩子谈心，鼓励他好好学习。邻里老花生病了，王燕梅买东西到医院看望，劝慰老花安心养病……这些点滴平凡之举，让邻里充满了温馨。
促进社会治理重点向源头治理转变。加强和创新社会治理，迫切需要创新社会自我运行机制和健全及时有效处理和化解社会矛盾的机制。“邻里自理”作为相应的一项重大创新，已经成为政府与社会之间的一道矛盾纠纷的“缓冲带”和“减压阀”。百姓生活中，往往由于一些小事引发矛盾，“邻里自理”能够及时发现问题、排除隐患，提高了矛盾化解的效率。现在，居民群众对“邻里自理”的关注度、参与度和满意度都在不断提高。
虹桥社区惠美邻里社工缪冬萍在邻里走访时，家住202室的花女士向她“投诉”，楼上人家楼板隔三岔五漏水，脏水都在她家床上了。缪冬萍一细访，了解到实情——独自住在三楼的马大妈患有间歇性老年痴呆症，时不时会产生家里着火的幻觉，然后就在房间内四处泼水“灭火”，久而久之水漏到了楼下花女士家。经过现场协调，马大妈的女儿同意了缪冬萍的提议，给马大妈的房间做个防水层，闹心事就这么解决了。
促进社会治理手段向党政主导、社会共治转变。通过强化各级党委政府在社会治理中发挥主导作用的同时，全面引导广大居民群众积极参与社会治理，完善公共治理机制，形成有效的治理合力，初步形成党政主导、社会共同治理的“邻里自理”新格局；通过强化群众自理，动员广大居民群众积极参与社会各项事务，切实保障居民的知情权、决策权、监督权和管理基层公共事务、公共事业的权利，在邻里利益的协调、矛盾的化解、服务的提供环境的维护等方面开展了卓有成效的工作，促进了居民的参与互动，激发了居民的个人责任感，增强了居民的联系和凝聚力，在解决邻里问题方面发挥了不可替代的作用。
观音山街道第四邻里理事长成全英，原是学校校长，退休后不仅自己带头做好邻里工作，而且带动全家人一起来做。同时，她还把自家21平方米的车库腾出来，把它做成邻里活动中心、居民议事点、校外辅导站、阅览室，全力服务邻里。
4 崇川探索，带给我们哪些启示？
从全国来看，崇川的“邻里自理”模式具有普适性，不仅准确无误地找到了社会治理工作的总抓手，创新了社会治理体系，形成了新的运行机制，同时也回应了群众的迫切期望，顺应了新时期经济社会对政府的必然要求，是党的执政智慧在崇川的具体体现，在许多方面值得复制和借鉴。
树立现代治理理念，紧抓民生之本、解决民生之急、排除民生之忧。调研组认为，树立现代治理理念，尊重人民主体地位，提高决策的民主化水平，是崇川“邻里自理”模式的一大启示。广大邻里社干主动身入群众、心入群众，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，扎扎实实为群众办实事、办好事。
体制机制先行，为“邻里自理”保驾护航。调研组认为，崇川区从工作伊始就将“邻里自理”模式定位为一种长效工作机制，让“服务群众”的理念落到了实处，真正实现了民主化决策、扁平化管理、开放式监督，为长期性、常态化地做好群众工作提供了机制保障。
扫除思想误区，使“邻里自理”的价值理念深入人心。调研组认为，崇川区通过“邻里自理”模式，将服务发展、服务基层、服务群众的执政理念融入到工作的方方面面，从而大大增强了基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，提升了基层政府的公信力和号召力。
从以上几点启示看，崇川又有了一张以凝聚民心、推进社会治理能力现代化、实现经济社会全面协调发展的新名片。
（执笔：黄溪、张咏）
