盛三化 李佐军
新华社发
当前，生态文明建设已进入到实质性行动阶段。但在生态文明建设中，特别是污染防治中，我们面临一个基本的选择：是事先预防，还是事后治理？从总体上看，污染预防优于污染治理，我们应将工作重心从重治理向重预防转变。
污染预防优于污染治理
预防属于事前控制，即从源头控制污染物的产生。治理属于事后处理，即在污染物已经大量产生、生态环境已遭破坏后采取措施进行处理。预防和治理各有其适应范围和作用，但从总体来看，我们更应优先考虑预防，因为污染预防具有以下优点。
污染预防更为企业与居民所接受。对企业来说，各种污染预防措施，尤其是污染预防技术的推广应用，能够在减少污染物产生量的同时，还可能带来巨大的综合收益。比如减少资源与能源的投入，降低生产经营成本，增加产出，增加产品附加值，提高企业的社会声誉等。所以，即使没有政府的政策激励，有的企业也可能主动地进行污染预防技术创新。污染治理不仅无法带来上述综合收益，反而会产生持续的治污设备运行成本。
污染预防具有更低的社会成本和更高的社会效益。从整体来看，污染预防与污染治理都有成本，污染预防成本常常是隐形的，污染治理成本则多是显性的，污染治理的监督成本要比污染预防的监督成本高很多，污染治理的生态环境损失成本则可能远远超出我们的估计。污染治理除了能够解决一部分人的就业外，基本没有其他的社会收益。而污染预防则会附带产生节约资源、降低能耗、减少社会冲突等社会收益，这对于缓解中国资源能源短缺压力、实现可持续发展具有重大意义。
中国的污染预防已有了较好的基础。与美日等发达国家相比，中国的污染预防尚处于初级阶段，还有很长的路要走。但与花费巨大成本实施污染治理所取得的成效相比，中国污染预防取得的成效并不逊色，甚至更佳。以工业二氧化硫为例，2003～2012年，中国地级以上城市污染预防技术进步累计减少工业二氧化硫产生量1.84亿吨，高于该期间污染治理的减排量1.77亿吨。与美日相比，中国污染预防技术还有很大的提升空间，如果采取有效激励措施，污染预防的效果还可以更好。
污染预防的路径选择
总体来看，污染预防有四条基本路径：制度创新、结构调整、技术进步与规模控制。各个地方可根据自身的实际情况（主要是所处的工业化阶段）选择合适的污染预防路径。
制度创新是污染预防的根本路径。其他几个路径都要受制度创新路径的影响和制约。广义的制度创新包括文化创新、法治创新、组织创新、管理制度创新等。可按如下的思路进行制度创新：以文化创新为先导，树立与形成污染预防的意识、观念与文化，以思想引导行为；以法治创新为核心，建立与完善污染预防的法律法规体系；以组织创新为手段，积极探索政府与市场的有效结合方式，在发挥市场决定性作用的前提下，更好地发挥政府在促进污染预防中的作用；以管理制度创新为工具，充分发挥环境负面清单管理制度、企业清洁生产管理制度、环保认证管理制度、官员考核制度等在污染预防中的作用。
结构调整是污染预防的基本路径。结构调整是指通过产业结构、能源结构、区域结构的优化与升级，来实现减少污染的目的。结构调整可以在能源生产和消费条件、产业进入门槛、城镇建设标准等方面事先阻止污染的形成，以达到实现污染预防的目的。具体包括以下内容：一是促进产业结构调整，如促进第二产业尤其是工业向现代服务业转型、重化工业向深度加工业转型、“三高”（高消耗、高污染、高排放）产业向“三低”（低消耗、低污染、低排放）转型等；二是促进能源结构调整，特别是促进不可再生的化石能源向可再生的太阳能、水能、风能、生物质能、潮汐能、地热能等转型；三是促进区域结构调整，如推进新型城镇化、优化人口和产业的空间布局等。
技术进步是污染预防的关键路径。这里的技术进步主要指污染预防技术进步。污染预防技术是指在产出不变的情况下，能够减少甚至消除污染物与废弃物产生量的知识、工艺与技能，包括产品替代、生产工艺或操作方法改进、物料循环利用、新能源技术、新材料技术等。污染预防技术进步的重点是通过明确技术标准，从源头上阻止污染产生量大的产品进入生产生活领域。由于污染预防技术进步能够给企业带来巨大的综合收益，且不受工业化进程的限制，故具有很大的潜力。
规模控制是污染预防的可选路径。规模控制包括控制资源能源消耗总量、经济产出规模等。由于中国还是发展中国家，经济增长仍然是必要的核心目标之一，因此对经济产出规模进行控制时机尚不成熟。但在技术进步的条件下，对资源能源消耗进行总量控制是中国突破资源能源瓶颈、转变经济发展方式、实现可持续发展的可选路径，我们必须将对本土缺乏的重要资源能源消耗进行总量控制上升为国家战略。此外，通过控制资源能源消耗总量可从源头上减少污染物的产生。
（作者单位：三峡大学经济与管理学院、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）
