三、建设中国特色社会主义法治体系需要研究解决的若干问题
以下研究和分析的5个前沿问题。虽然大多属于操作层面的问题，但是与中国特色社会主义法治理论研究的深化和创新密不可分。
1、关于提高立法质量和要否建立违宪审查制度问题。习近平总书记在《说明》中对提高我国立法质量问题做了全面阐述，尤其是对立法要去“部门化”的论述是很到位的。这对于今后我们科学立法、民主立法具有重要的指导意义。
笔者认为要提高我国立法质量，还要不断完善我国立法操作的具体指导思想。当然，在我们国家科学立法、民主立法总的指导思想是中国特色社会主义理论体系。但是还要解决立法操作的具体指导思想。30多年来，我国在立法中存在着这样的操作指导思想，就是“有比没好”、“快比慢好”。这在特定历史条件下是可行的。比如，由于“文化大革命”的破坏，中断了我国法制建设达十多年之久。因此，十一届三中全会前后，邓小平关于加强社会主义民主与法制的论述就包含这个意思。但是30多年过去了，现在情况己经发生了很大变化。我国己经形成了中国特色社会主义法律体系。现在已不是无法可依的状况了。而且我们已经认识到，不是所有的法都能治国、也不是所有的法都能治好国。因此，在立法操作的具体指导思想方面，要与时俱进，不能满足于“有比没好”、“快比慢好”。只有这样，才能不断提高我国立法的质量。
为此，我认为在立法操作的具体指导思想上现在需要强调两条：一是适度超前。在中国特色社会主义法律体系己经形成和网络时代的背景下进行立法，一定要强调适度超前。在这方面我们有实践、有经验、也有教训。可以在总结以往经验教训的基础上，做到适度超前。不要出现法律刚出台不久就不适用了。只有在总结实践经验基础上又适度超前的法律，才能起保证和促进经济社会发展的作用。二是细化。十八届四中全会《决定》涉及我国法治体系180多项的改革。这就向人们释放出了这个强烈信号：法治要细化的。良法不厌细。因为只有细化的法治才管用，才能切实保障公民的权利与义务。
关于要否建立违宪审查制度问题，这在我国理论界尤其是法学界是个讨论很久的问题了。赞成和不赞成的都有各自理由。党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。上述规定已经明确回答了由谁来监督宪法实施？由谁提出和怎么来解释宪法？这里虽然没有直接回答要否建立违宪审查制度，但是，笔者认为已经朝这个方向迈出了一大步。
2、关于政府的机构和权限法定化问题。虽然建设法治政府不是现在才提出来的，但是可以说《决定》在历次党代会和全会的文献中对建设法治政府作了最全面、最详细的论述。比如，提出了法治政府的六条标准：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。制定了建设法治政府的五项针对性强、可操作的重要措施。其中第一项是推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这个提法是有新意的。
首先谈谈政府机构设置的法定化问题。党的十一届三中全会以来，迄今为止我们进了7次大的机构改革。总结30多年来的改革尤其是机构改革的经验，应说今天可以大体搞清楚：我们这么一个大国，中央政府和地方各级政府的机构设置和人员编制，在什么范围内是合理的，因而是有利于建设廉洁和高效政府的。今天我们完全可以用法治办法把它们固定下来，这就是《决定》讲的法定化。况且十八届三中全会己经提出到2020年要建成法治政府的目标。而政府机构法定化是法治政府的题中应有之义。根据我们对“县级政权建设课题”的多年跟踪研究结果，我们认为县级政府机构控制在23到26个之间为宜。而中央和省地（市）政府应设多少机构，应该说现在是可以大体确定的。总之，我们要用法治手段把多年来政府机构改革成果巩固下来。这并不妨碍每届新政府上来后可以根据情况变化，对机构和人员编制进行适当调整。这样可以避免以往出现的新一届地方政府上来就大张旗鼓搞“精简”、“缩编”，既吊高了人们胃口，最后效果并不理想。
其次，谈谈对政府权力集中部门制约的法定化问题。这是人们反映很强烈的问题，因为权力集中部门极其容易出现寻租现象。在十八大后的“反腐风暴”中，我们看到了一些权力集中部门的关键岗位，出现了领导人被“一网打尽”的情况。在总结经验教训的基础上，《决定》对此作了重要的规定并采取了针对性、操作性很强的举措。如，明确了要加强对这6类权力集中的部门或岗位的权力制约。这些是：财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等。提出了5项具体措施防止这些部门或岗位权力滥用。这些措施是实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。制定了政府内部两个层面的监督和处理办法等，实行对这些部门和岗位及其领导的审计全覆盖。这些规定和举措都是很好的，下一步关键是把它们法定化。
3、关于司法领域改革中的去行政化和去地方化问题。习近平总书记在《说明》中严厉批评了我国司法领域存在的问题。而且指出产生这些问题的深层次原因是“司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全”。
笔者认为，我国司法领域改革必须解决去行政化和去地方化问题。关于去地方化问题，习近平总书记在《说明》中已经作了详细和明确的论述。这对今后司法体制改革，非常重要、非常有利。比如，关于最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。关于探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。这两项改革非常有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，非常有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
关于司法领域去行政化问题，也就是习近平总书记讲的司法体制不完善问题。这方面的改革涉及到组织人事制度也要相应进行改革。目前我国司法系统队伍是按照公务员的要求来管理的。公务员管理其实也就是行政管理。依照目前管理体制，要做到一点行政色彩都没有是不现实的。但是，行政色彩太浓这就叫着行政化。不去除行政化就谈不上司法体制改革。比如，现在的体制是法院院长领导副院长，副院长领导庭长，庭长领导主审法官。这就叫行政化，这样的行政化不去掉，就无法做到“让审理者裁判，让裁判者负责”。还比如，现在上级法院对下级法院考核体系的某些指标如改判率和发回率等，还带有行政色彩。这些考核指标会迫使下级法院不得不请示上级法院。容易造成上级法院对下级法院办案或审理的干预。因此，要推进司法体制改革，就必须解决司法领域的去行政化问题。
4、关于建设社会主义法治文化和法治教育中分类指导问题。关于法治文化问题在我国理论界很早就提出来了。但是，十八届四中全会《决定》是第一次在党的文献中提出建设社会主义法治文化。这对于全面推进依法治国具有重要的现实和理论意义。法治文化是制度文化，它是在不断推动法制完善和发展基础上经过长期积淀形成的。从这个意义上讲，建设社会主义法治文化要比形成中国特色社会主义法律体系还要难，对此我们要有思想准备。十一届三中全会以来，我们用30多年的时间就形成了中国特色社会主义法律体系，走完了西方国家几百年的法治路程。但是还不能说我们现在己经形成了社会主义法治文化。建设法治文化，需要常抓不懈、久久为功。
法治文化是一种深层次文化，它对社会和谐和公民行为会产生潜移默化的影响。今天在现实生活中出现的有法不依、执法不严、违法不究等乱像；有些领导遇到法律法规对自己或本单位本部门不利时，首先想到的是“怎么变通”；还有不少依法依规就可办妥的事，却热衷于去找关系找门路去办，等等。这些都是法治文化不成熟、不完善的表现。而要做到“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”，这是要以法治文化成熟为前提的。因此，建设社会主义法治文化，任重道远。当然，我们对此要充满信心。
法治教育是法治文化建设的基础。应该说经过十一届三中全会以来几次“五年普法教育”，我国法治教育取得了显著成果。我们讲法治教育要分类指导，不是说普法教育对于不同群体的要求不一样。而是指在不同领域、不同群体中开展法治教育的形式和手段应该是不一样的。正如《决定》指出：要“支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。就以学生这个群体为例，目前在校大学生的法治公共课教材是《思想道德修养和法律基础》。这本书是集中全国这方面专家集体编写的。此书几年磨一剑，应该说质量是高的，在近几年大学公共课教学中发挥了很好作用。但是此书就不一定适合中学生。法治教育应从娃娃抓起。而在小学、中学和大学进行法治教育的形式和手段应该是有不同的。
5、关于法治工作队伍建设问题。《决定》用很大篇幅论述了加强法治工作队伍建设问题。这是因为全面推进依法治国，关键在人。建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，对于实现全面推进依法治国的目标，十分重要。
笔者认为，十八届四中全会《决定》实际上提出了要建设一支中国特色法治工作队伍这个重要问题。前已述及，按照公务员的标准、规章和办法等来要求和管理法治工作队伍，已经出现了一些问题。比如，行政色彩浓厚、考核指标不科学等。《决定》指出中国特色法治工作队伍应该是既讲政治，又懂业务。既正规化、专业化、职业化，又能够在一定范围选拨和交流。中国特色法治工作队伍是由这三支队伍组成。一是由立法、司法和执法人员等构成的法治专门队伍，二是由律师、公正员等构成的法律服务队伍，三由法学教师、研究人员和高校毕业生等构成的法律人才队伍。目前，我国法治专门队伍从高校政法专业毕业生中招录、选拨人才，从具备条件的军队转业干部中录用人才，这方面我们既有经验，又有一套成熟的体制机制。但是要打通我国法治专门队伍与律师、法学专家等的通道，就不容易了。因为这涉及我国组织人事制度改革。因此，要建立一支宏大的中国特色法治工作队伍，必须进一步推进我国组织人事制度改革。在这里，我们又一次看到了全面推进依法治国与全面深化改革的密切联系。我们对习近平总书记讲的十八届三中全会通过的《决定》与十八届四中全会通过的《决定》是姐妹篇，会有更深的体会。
作者：严书翰 中央党校 教授 、中国社会科学院博士生导师，马克思主义理论研究和建设工程课题组首席专家 （北京 100091）
（来源：《科学社会主义》）
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