刘昀献：治理“小金库”需三管齐下

【核心观点】 虽然近年来治理“小金库”问题力度不断加大，但往往是治理一下收敛一些，风头一过，又死灰复燃。为了维护社会经济秩序，密切党群关系，必须以“猛药去疴、重典治乱”的决心，以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头，教育、制度、惩治三管齐下，铲除这颗危害党和人民事业的毒瘤。

根据党中央要求，经国务院批准，财政部、审计署日前发出通知，决定从8月起，在全国开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。这既是严肃财经纪律、贯彻执行中央八项规定的重要举措，也是斩断奢靡享乐之风资金链的关键环节。

“小金库”的钱从哪里来到哪里去

“小金库”主要通过违规收费、罚款及摊派，资产处置、出租收入，以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金，经营收入不纳入规定账户核算，虚列支出转出资金，以假发票等非法票据骗取资金，上下级单位之间相互转移资金等途径设立。这些资金被转移到“小金库”中，严重违反了财务管理制度，出现“两本账”、“多本账”，甚至假账。“小金库”资金在账外存放并使用，游离于审计监督之外，造成财务会计信息失真，影响对经济运行的控制决策和管理，严重破坏了社会经济秩序。小金库的膨胀造成国家正常收入减少，尤其是企业设置“小金库”导致成本失真、利润下降，严重损害了国家利益。

“小金库”是一些单位和个人请客送礼、公款行贿的“财政支柱”，奢侈浪费、集体腐败的“资金后盾”，在许多灰色行为中，都扮演了重要角色。其主要用途有：单位或领导的礼品礼金等公关支出，其中包括涉嫌商业贿赂、买官要官等开支；员工奖金、津补贴或单位集体福利；弥补行政、办公、接待、业务等经费不足，领导个人或经办人员直接贪污私分等等。“小金库”的支出严重违背党纪国法，其实质是牺牲国家和集体利益，为个人或小团体捞取好处。

脱离法纪监督是滋生腐败的温床

“小金库”资金脱离财经法纪监督，不仅影响国家预算严肃性、削弱政府宏观经济调控能力，而且容易滋生贪污腐败、行贿受贿、买官要官等重大违法违规问题。

一是诱发领导干部职务犯罪。“小金库”收支不公开，不设账目或账目混乱，个别领导将其视为私有，随意支配，任意挥霍。“小金库”涉嫌的重大违法违规案件呈高发态势，很多牵涉到单位的“一把手”或主要领导，这些案件通常涉及贪污、受贿、单位行贿、挪用公款等职务犯罪。“小金库”资金一般是在极其隐蔽的情况下被主要领导用于送礼、行贿、挥霍，甚至贪污私分等“黑色支出”；但近年来，资金的使用也出现了明显的“团伙性”特征，出现了集体腐败现象，即由过去主要领导极少数人“分赃”，逐步变为多数领导集体参与，以福利费、办公经费等名义共同私分“小金库”资金。

二是严重损害干群关系，败坏党风政纪。“小金库”，说白了就是党政机关、企事业单位的“私房钱”，是领导干部的“自留地”。既然是“自留地”里的菜，一些人想怎么采就怎么采，想如何分就如何分，想怎么用就怎么用。“小金库”的存在，给了一些单位尤其是政府机关腐败和挥霍的空间，给享乐主义、奢靡之风穿上了“隐身衣”。“小金库”资金管理和支配权掌握在领导干部手中，为其贪污、贿赂、公款私用提供了方便，导致一些人挥霍无度、无所顾忌。有的利用“小金库”资金游山玩水，玩腻了国内玩国外；有的利用“小金库”资金修建设施豪华的会所、培训中心，供自己吃喝玩乐。“小金库”的存在不仅违法违规，助长了一些单位的集体腐败,还严重影响了政府职能的实现，让一些政府部门的职能行为异化为部门创收，单纯谋取小集体的利益而置人民利益于不顾。有的公权部门为了充实“小金库”资金，不惜在“收费经济”、“罚款经济”上大做文章，侵犯民众利益，增加群众负担，严重败坏了党风、政风、社会风气，引起了群众的怨恨和不满。

强化刚性约束才能起到震慑作用

“小金库”问题由来已久，虽然近年来治理力度不断加大，但往往是治理一下收敛一些，风头一过，又死灰复燃。为了维护社会经济秩序，密切党群关系，必须以“猛药去疴、重典治乱”的决心，以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头，教育、制度、惩治三管齐下，铲除这颗危害党和人民事业的毒瘤。

一要加强对领导干部理想信念和法治教育，使其不愿设“小金库”。由于“小金库”的隐蔽性、私利性、违法性、知情范围的狭窄性等特点，导致对“小金库”问题发现难、举报难、取证难、查处难。所以治理的关键在于提高领导干部的认识，增强其法制观念，使广大领导干部明白遵章守纪是为政、做人的红线和底线，在日常工作生活中时刻以法律和廉政准则为镜，鉴照自己的行为，在灵魂深处树立共产主义的人生观、价值观，做到自警、自省、自重、自律，自觉遵守财经纪律，抵制拜金主义、享乐主义和奢靡之风，不想也不愿设立“小金库”。

二要加强制度约束，建立长效机制，使相关单位和部门不能设“小金库”。必须进一步深化行政审批制度改革，大力削减行政审批项目，特别是行政收费项目；改革资金缴拨方式，规范国库集中收付制度；严格执行预算外资金及政府非税收入“收支两条线”管理；制定和完善财务管理、资金拨付、物资管理、民主监督、考核奖惩等管理和监督制度，以“釜底抽薪”的方式使“小金库”失去财源，从而彻底断绝其支出甚至是建立的可能。

三要加大惩治力度，提高违法违规成本，使相关单位和部门不敢设“小金库”。“小金库”通常被视作违反财经纪律问题。治理时往往停留在自查自纠、清理整顿的层面，失之于宽、失之于软，没有起到足够的震慑作用。所以，必须强化对建立和使用“小金库”问题的问责机制和惩治力度。尤其应建立主要负责人责任追究制度。只有强化制度和法律的刚性约束，才能起到威慑和震撼作用，杜绝单位和部门设立“小金库”的私心杂念。

切实严肃财经纪律，管好“钱袋子”，铸牢“铁笼子”，砸烂“小金库”，才能真正从源头上斩断奢侈浪费等不良作风的“资金链”，让“四风”无法继续“变身”，逐步实现干部清正、政府清廉、政治清明。

（作者为中国浦东干部学院中国特色社会主义研究院副院长、教授、国家社科基金重大项目《中国共产党应对执政风险和考验研究》首席专家）

原载：《文汇报》2014年8月27日