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姜长云:中长期促进农民增收的战略选择
2013年05月15日12:50   来源:中国发展观察杂志社
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  (二)加快农业组织制度创新,积极培育新型农业经营主体
  加强农业组织制度创新,积极培育龙头企业、农民专业合作社、规模化种养大户和家庭农场等新型经营主体,可以更好地带动农民增收。促进农民专业合作社和家庭农场、种养大户的发展,还可以在资源、要素资本化和垄断深化的背景下,更好地维护农民参与农业发展方式转变的合法权益。大量调查显示,农业组织制度创新与农业经营方式转变之间可以呈现良好的互动关系,有利于更好地突破现有制度环境的约束,更好地带动农业增产增效和农民增收,加快农业发展方式转变,甚至有利于解决发展现代农业中“谁来种地”、“如何种地”等问题。近年来,国家支持龙头企业、农民专业合作社发展的政策不断加强,许多地方结合促进农业规模经营,也加强了对土地流转和种养大户的支持力度。要在总结地方经验的基础上,出台系统性政策促进新型农业经营主体的发育,并在其中突出重视以下问题,更好地确保更多的农民能够真正参与农业发展方式转变,真正分享农业发展方式转变的成果。
  1.突出支持新型经营主体增强创新能力,鼓励其更好地带动农民增收和农业发展方式转变
  要结合农业支持政策的调整,注意整合资源,突出重点,突出加强对龙头企业、农民专业合作社、农产品行业协会和家庭农场、种养大户的支持,鼓励其在推进农业发展方式转变中发挥示范带动作用。要把支持其增强创新能力和发挥对农户的示范带动作用,作为支持新型农业经营主体发展的主要依据。
  2.积极稳健地引导农村土地流转,促进农业产业化发展方式的转变
  从总体来看,为了促进农业或农业产业化发展方式的转变,应该进一步加强对农村土地流转的引导,鼓励农业产业化走专业化、规模化、集约化发展道路,支持优势特色农产品产业带、产业链建设,让农民更好地分享农业发展方式转变带来的增收机会。当前,要在加强土地承包经营权确权登记工作的同时,结合支持相关示范活动,进一步加强对土地流转行为和土地流转合同的规范、引导和监督工作,完善维护农民土地承包权益的长效机制。在规范土地流转合同的同时,为更好地带动农业产业化经营和农民增收,应该优先鼓励农户土地向种养大户、家庭农场和农民专业合作社流转,优先鼓励撂荒土地的流转,适度优先地支持龙头企业通过土地流转加强农产品原料基地建设。
  (三)完善农业补贴政策,建立农民收入直接补贴制度
  近年来,我国农业补贴政策不断完善,有效促进了粮食增产和农民增收,也为农民转移性收入的更快增长提供了支撑。我国已经出台的农业补贴政策大致有以下几个方面:(1)以良种补贴、农机购置补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴为主要内容的农业生产促进补贴政策。(2)以大县奖励为重点的地方财政奖补政策,如产粮大县奖励政策、产油大县奖励政策、生猪调出大县奖励政策。(3)以技术服务补助为主要内容的技术服务补贴政策,主要包括农民培训补助、动物防疫补助、农业生产关键技术补助等。(4)以农业保险补贴为主要内容的灾害损失补助政策。(5)以草地保护为主要内容的农业生态环境保护奖补政策。如退牧还草补贴政策、草原生态保护补助奖励政策等。农业补贴政策的实施,在总体上有利于农民增收。但不同的农业补贴政策对于农民增收的实际影响,则有较大差别(如良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴可以增加大多数农民的转移性收入;但农机购置补贴、灾害损失补助政策、农业生态环境保护奖补政策,只能增加部分农民的转移性收入。以大县奖励为重点的地方财政奖补政策,则不会增加农民的转移性收入。但通过实行农机补贴政策,促进农业机械化的发展,有利于缓解传统农忙季节农业劳动力短缺的问题,间接有利于农民拓展通过非农产业增收的渠道)。
  借鉴国际经验和趋势,今后完善农业补贴政策,要在加大补贴力度的同时,突出以下四个方面:一是加强对绿箱政策的支持,优先鼓励农业的科技进步和创新、农业多功能性、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划等。要加大对上述(2)、(3)、(4)、(5)项补贴力度。二是整合现有的良种补贴、种粮农民直接补贴、农资综合补贴等,形成农民收入综合补贴制度,在维护这些补贴现有收益的同时,降低其实施成本,建立农民收入补贴随上年GDP同步增长机制。三是强化面向特殊困难地区、特殊困难群体的收入援助政策。对于连片特困地区、地质灾害易发地区、高山远山地区等特殊困难地区和特殊困难群体,实施或强化有限期的收入援助政策,鼓励其转产转业,或实现异地移民搬迁。对于区域性、群体性农民减收问题较为严重的地区,特别是由于自然条件、外部环境变化和贸易政策调整导致区域性、群体性农民严重减收的地区,根据农民减收的原因及其影响的持续时间,实行有期限的农民收入援助政策,防止由于区域性、群体性农民减收形成严重的经济社会问题。对于受贸易政策调整影响较大的地区,要借鉴国际经验设立结构调整支持资金或结构调整培训补贴,通过加强农民转岗转业培训和企业家培训,实行再就业补贴等措施,引导产业转型。四是对于当前支持特定农产品生产的各项补贴政策,要加强政策实施效果评估。在此基础上,分类采取加强、维持现状、取消等不同的政策倾向,确保突出重点,增强农业补贴政策的系统性和整体功能,提高补贴效果和补贴政策的可持续性。
  要结合农业补贴政策的调整,突出支持农业增强竞争力和可持续发展能力,引导农业转型发展,把增强农业补贴政策的普惠功能和强化支持特殊困难地区等特惠功能结合起来。近年来,少数地方针对个别产业、个别地区实行高强度的财政补贴政策,相关补贴政策更多地体现了“特惠”,而不是“普惠”的要求,不利于产业之间、区域之间公平竞争,相关补贴政策的可持续性也值得怀疑。由此支持的案例更多地具有“花瓶”意义,缺乏示范、推广价值和可持续性,不宜过分宣传和肯定。

(责编:万鹏、赵晶)

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