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黄伟:历代中央政府治藏方略的演变传承
黄伟
2012年09月19日14:22   来源:《国家行政学院学报》
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西藏自元代起,正式纳入中国版图,接受中央政府的行政管辖。这是历史发展的必然,也是民族关系发展的必然。以此为起点,元、明、清三代封建王朝以及中华民国、中华人民共和国的历代中央政府都对西藏实施着有效的治理,治藏方略演变传承,绵延不绝。研究和比较这些治藏方略,可以慎终追远、鉴古知今、昭示未来。

一、治藏方略的演变

(一)元代:恩威并施,政归一元

藏族先民很早就与生活在中原的其他民族存在千丝万缕的联系。7至9世纪时,藏族在青藏高原建立吐蕃政权,和其他民族政治、经济、文化交往不断发展。唐代文成、金城两位公主入藏,推动藏、汉两族经济和文化交流达到了空前的规模。吐蕃王朝自朗达玛被刺后陷入长期混战和分裂的局面,一直持续了400多年,藏族人民迫切要求统一。早在1206年,成吉思汗“四十五岁,丙寅(火虎)年出征西藏……其国全部降服”[1]。成吉思汗第三子窝阔台继承汗位后,派王子阔端向西藏进军,阔端于1239年派遣军队入藏。西藏各大势力集团纷纷派人前去表示归顺。萨迦派大师萨迦班智达长途跋涉到凉州同元朝中央政府议妥了加入祖国大家庭的条件,发表了著名的《萨迦班智达贡噶坚赞致乌思藏善知识大德及诸施主的信》[2]。这封信清楚指出,只有元朝才能担当起统一西藏的重任,西藏只有加入全国统一的历史进程才有自己的前途。萨迦班智达的这封信,是西藏地方同元朝中央政府建立政治联系和隶属关系的一份珍贵的历史文献,受到西藏僧俗各界的欢迎和拥护。

崇尚佛教和尊崇帝师是元朝治理西藏的一个重要施政方针。1260年,忽必烈继承汗位,八思巴被尊为国师。1270年,忽必烈封八思巴为帝师。以后的元朝诸帝,对帝师这个职位都很尊崇,皇帝登基皆要任命新帝师。帝师实为元朝政教合一的官职。1264年,忽必烈定都燕京并设立总制院,“掌释教僧徒及吐蕃之境而隶治之”,[3]负责管理全国的佛教事务和西藏地区的军事、行政事务。1288年,总制院改称宣政院,专管西藏的事务。同时,又在宣政院下设三个宣慰使司都元帅府,其中乌思藏、纳里速、古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府,专管当时西藏的卫、藏、阿里等地,从而将西藏纳入了统一的中央政府的管辖之下,甘、青、川的藏区则通过另外两个宣慰使司都元帅府管辖。作为地方行政机构,乌思藏、纳里速、古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府每年向西藏地方征收一定的赋税和贡物。此外,元代还在西藏设置驿站、军站,调查西藏户口,以及规定了对西藏地方官吏的考核制度等。

(二)明代:多封众建,贡市与利

明朝与元朝相比较,其治藏方略既有继承,也有明显的调整,以适应新的需要。一是招抚元朝藏区旧有官员,加强对西藏的治理。1369年,明太祖朱元璋派员外郎许允德到今甘、青、康、藏各地招抚元朝土官喇嘛。二是利用宗教,多封众建。明朝取消了帝师,代之以法王作为最高僧职。法王与帝师相比,享有的地位和权威都大为减弱,且几大法王并存,实现了“分其势而杀其力”[4]的政治意图。三是朝贡与赏赐。明朝利用朝贡和赏赐来加强中央与西藏的关系,对西藏受封首领对明朝的朝贡给予丰厚的赏赐,达到从经济上怀柔和安抚西藏各派势力的目的。四是茶马互市。茶马互市是明朝为了达到以茶马驭番而实施的一项重要的治藏经济政策。明朝茶马交易政策以及与之配套的法律措施,客观上增进了汉藏间的经济联系,加强了民族间的友好交往和汉藏间的团结,具有积极意义。

(三)清代:重臣驻藏,厘定章法

清朝历代统治者都非常重视对西藏的治理。首先是册封达赖、班禅,颁发金册、金印,确定了西藏对清廷的臣属关系。1653年顺治帝册封五世达赖以“达赖喇嘛”封号,1723年康熙帝册封五世班禅为“班禅额尔德尼”封号,正式确定了达赖喇嘛和班禅额尔德尼在西藏的政治和宗教地位。此后历代达赖和班禅都须经中央政府册封。1727年雍正皇帝设驻藏大臣,“乾隆四年,设驻藏办事、帮办大臣,分驻前后藏以辖之”[5]。驻藏大臣制度直到1911年清朝灭亡,共计一百八十五年,共派任正副驻藏大臣各八十四任和八十五任,总计一百三十六人。1788年和1791年,廓尔喀两次入侵西藏。1792年,清廷派大学士福康安和参赞大臣海兰察率兵进藏,将廓尔喀军全部逐出西藏。福康安会同各方人士制定了全面管理西藏的章程和实施细则,即《钦定藏内善后章程》,包括镇抚、职掌、番目、番营、马政、贸易、钱法、租赋、差役、边防等纲目。《钦定藏内善后章程》是具有法律性质的治理西藏的纲领性文件,是包括驻藏大臣在内的西藏各级僧俗官员的行动准则。《钦定藏内善后章程》的精髓是西藏的一切重要政教事务皆在清廷的绝对干预之下,并通过驻藏大臣予以管理。驻藏大臣集西藏的政治、军事、外交大权于一身。在政治上,驻藏大臣掌握了各级官员的委任大权,包括对政教领袖达赖、班禅转世金瓶掣签时的监督权。在军事上,参照清兵的组织形式组建起由藏族组成的地方武装,成为清朝武装力量的一部分。在外交上,凡涉外事宜均由驻藏大臣负责。

(四)民国:五族共和,稳定边疆

民国时期,中央政府的治藏方略有以下几个方面值得肯定。一是1912年1月,孙中山就任中华民国临时大总统时宣布:“国家之本,在于人民,合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,则合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,是曰民族之统一。”[6]孙中山提出的“五族共和”的思想和政策,奠定了整个民国政府治藏方略的基石,是20世纪中国境内各民族平等发展的先声。二是在北洋政府时期,为维护国家领土的统一也做了一些工作。例如挫败了1914年英帝国主义策划的旨在分裂中国的“西拉姆会议”。尽管英帝国主义炮制了臭名昭著的“麦克马洪线”,但是民国中央政府从未承认,在国际法上始终是非法的。三是国民党政府时期,为国家统一、稳定西藏作了积极努力。1928年,国民革命军取得北伐胜利后,蒋介石就任国民政府主席,在行政院之下设立了蒙藏委员会,专管蒙古、西藏的事务。1940年2月5日,国民政府发布命令,特许拉木登珠继任第十四世达赖喇嘛,并特派吴忠信代表中央政府到拉萨主持坐床典礼。1940年4月,国民政府在拉萨设立蒙藏委员会驻藏办事处,作为中央政府在西藏的常设机构。总之,民国时期在治藏方略上没有更多的举措,但维持了中国领土的大致完整,没有使西藏从祖国分裂出去。

(五)当代:自治共荣,与时俱进

1951年5月23日,中华人民共和国中央人民政府和西藏地方政府的代表签订了《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》。中央在坚持西藏是中国一部分的前提下,同意保留西藏原有制度不变。中央在1951年至1959年曾采取“拖下去”的“等待”方针,暂不触动农奴制度,只做影响群众的工作,以图在今后以赎买上层的方式实现和平改造。1959年3月,以十四世达赖为首的少数上层分子发动武装叛乱,中央采取了“边平边改”的策略,加速了西藏社会的改革,一举推翻了农奴制度。当代中国的治藏方略集中体现在实行民族区域自治制度和召开五次西藏工作座谈会。

中央人民政府和西藏地方政府签订的“十七条协议”规定,西藏实行民族区域自治。1956年,成立了自治区筹备委员会,9月西藏自治区正式成立。在少数民族聚居的地方实行民族区域自治,是中国政府解决民族问题的基本政策,也是宪法规定的一项基本政治制度。中国的民族区域自治制度体现了政治因素与经济因素、民族因素与地区因素的结合,既有利于巩固国家的统一和主权,也有利于少数民族当家作主权利的实现和民族地区经济社会的发展。

1980年3月,第一次西藏工作座谈会提出以藏族干部和藏族人民为主,加强各族干部和各族人民的团结,提高各族人民的物质生活水平和文化科学水平,建设边疆,巩固国防,有计划有步骤地使西藏兴旺发达、繁荣富裕起来。1984年3月,第二次西藏工作座谈会研究了进一步放宽经济政策让西藏人民尽快富裕起来的问题,全国性援藏工程开始。1994年7月,第三次西藏工作座谈会讨论并一致同意《中共中央、国务院关于加快西藏发展、维护社会稳定的意见》,落实了全国支援西藏的62个、投资总额达238亿元的建设项目。2001年6月,第四次西藏工作座谈会强调站在党和国家工作大局的战略高度,扎扎实实做好新世纪的西藏工作。2010年1月,第五次西藏工作座谈会指出当前西藏的社会主要矛盾仍然是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾,同时还存在着各族人民同以十四世达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾,西藏工作的主题是推进跨越式发展和长治久安。

(责编:万鹏、朱书缘)

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