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建立碳市场的国外经验与启示
国务院发展研究中心“应对气候变化”课题组
2011年07月04日17:13   来源:《中国发展观察》
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  建立碳排放交易市场,是发达国家用较低的成本减排温室气体的一种市场化措施。欧盟国家利用这一措施取得明显成效,欧盟碳排放权交易市场已发展成为世界最大的碳市场。本文从立法保障、减排指标分配、市场参与主体、交易规则等方面,简要总结建立碳市场的国外做法和经验,以便为我国在“十二五”期间逐步建立碳市场提供借鉴。  立法规范碳市场的建立和发展

  法律是国外建立碳市场的依据。德国、英国以及欧盟建立碳市场,除依据《联合国气候变化框架公约》(简称《公约》,UNFCCC)及其《京都议定书》(以下简称《议定书》)等国际法外,还制定本国的相关法规。

  德国实施排放权交易制度始于2002年初,到2006年就形成了较全面的相关法律体系和管理制度。法律体系包括《温室气体排放交易许可法》、《温室气体排放权分配法》、《排放权交易收费规定》等7部主要法律规章。

  2003年6月,欧盟立法委员会通过排放交易计划(Emission Trading Scheme,EU ETS)指令,规定从2005年1月起,包括电力、炼油、冶金、水泥、陶瓷、玻璃与造纸等行业的12000个排放主体,需获得许可才能排放二氧化碳等温室气体(这些主体排放的二氧化碳占欧洲排放总量的46%)。欧盟还设立了某个主体加入“排污交易计划”的条件:如果从事指令附录1所列活动,排放量超过规定的“门槛”,就要纳入该计划。

  2008年11月26日,英国议会通过《气候变化法案》(Climate Change Act),规定了使用国际减排信用额,实施碳预算计划,以及通过二次立法明确国内排放交易体系等内容,从而使排放权交易有法可依。

  在美国众议院批准《美国清洁能源与安全法案》前的2006年,加州政府就立法要求减排温室气体,美国至少17个州确定了温室气体减排目标。2008年4月3日,加拿大大不列颠哥伦比亚(BC)省环境厅宣布,将制定“温室气体限排与交易法”,形成以市场为基础的温室气体减排交易制度,要求温室气体排放量大的企业参加政府监管的排放权交易计划,通过购买排放权抵消排放指标。

  确定碳市场的性质和交易品种

  世界碳市场有不同类型。从交易品种来源看主要有两类:配额交易和基于项目的交易,前者是在“总量控制-交易(Cap & trade)”体制下,购买由管理者制定、分配(或拍卖)的减排配额,后者是对新上项目形成减排量的交易;前者为强制性的,后者为自愿性的。从交易品种的金融属性看,有现货市场、期货市场和期指市场。从国别或地区看,欧盟国家、美国、澳大利亚、新西兰以及印度已建立了碳排放权交易市场,日本和韩国也启动了碳市场的相关计划。世界上部分碳市场的启动时间、市场性质等情况见表1。

  世界碳市场上的交易品种较多,但不是一般意义上的有形产品,而是以合同形式出现的AAUs、ERUs、CERs、RMUs等排放权信用,其内涵及使用范围见表2。

  以公平的原则与公正的程序分配碳减排指标

  按照欧盟规定,2004年3月31日前,每个成员国应按照指令Directive 2003/87/EC附件Ⅲ的要求提交国家分配计划,将排放控制总量及各相关主体分到的减排配额,以国家分配方案(NAP)的形式上报给欧洲委员会。

  制定国家分配方案的原则主要有:

  ——分配总量应与《议定书》规定的减排目标一致,要考虑技术减排的潜力;

  ——以单位产品的平均排放水平为基础;

  ——对不同企业或产业一视同仁,不得歧视;

  ——应当包含有对新来者(新项目、新建设等)的规定;

  ——应当考虑“提前行动”产业的贡献,“排放标准”的制定应当采用最佳适用技术,以保证这些产业发展不受伤害;

  ——应当考虑能源效率技术的作用;

  ——制定分配计划前应当听取公众意见(类似于听证会);

  ——应当列出所有参与分配的企业名单及其配额;

  ——应当包含对竞争力影响的分析内容。

  制定国家分配方案分四步:确定可能参加排污权交易的所有企业名单;确定将排放许可总量分配给所有参与排污权交易的部门;确定产业部门所分配到的排放许可,分配过程必须透明,且考虑以往的实际排放量;确定各企业可能分配到的排放许可。

  欧盟委员会要求在接到成员国国家分配方案三个月内完成对NAP的评估,评价其是否符合ETS指令规定的标准;若不符合将退回要求全部或部分修改。

  制定碳市场交易规则

  碳市场是政策性市场。首先要有交易品种,其次应通过申报、登记、注册等一系列程序,交易过程必须被记录,交易价格有底线,交易必须得到有效监管。

  1.排放权许可额度核定

  以德国为例,说明排放权交易企业和排放权额度核定。

  为确定参与计划的企业,德国对所有排放二氧化碳的主体进行调查。按《议定书》和相关法规要求,超过一定排放量的生产企业,在与联邦环保局达成自愿协议的基础上,经审核后才能取得一定数量的排放权。2002~2003年,德国共调查3909家企业,1849家企业经审查后参与了2005~2007年排放权交易。其中,能源设备企业1234家,占67%;工业企业615家,占33%。每个企业在申报排放权指标时按照技术标准核实二氧化碳排放量。联邦环保局对所有企业排放情况进行核定。对于特定工业企业按行业现行最高排放量发放许可。许可额度发放后,还可以在一定时间内变更。

  2.排放权交易申报程序

  德国排放权交易申报分五步。第一步,由工业企业按网上统一格式填报排放权申请书,通过网络传到联邦环保局认定的排放权咨询机构;第二步,咨询机构将审核意见或建议通过电子邮件反馈给企业;第三步,工业企业按反馈的初审意见将拟申请的排放数额交联邦环保局排放权交易管理处;第四步,联邦环保局排放权交易处审核申请并计算排放权额度;第五步,联邦环保局排放权管理处将核定的排放权通知下达给工业企业。

  如果生产企业属于州管辖,则要先向州环保局申报并审核,再由州政府向联邦政府环保局申请;如果企业属于联邦政府,直接向联邦环保局申请。只有联邦政府环保部门才是惟一受理并分配排放权的部门。

  3.交易信息登录和跟踪

  登录体系较多,如英国的排放交易体系、法国的CDC Ixias和美国二氧化硫交易制度采用的PQA系统等。欧洲执委会制订了登录法规,以确保各国政府依照相同规定设立系统,避免市场混乱或相互孤立。

  欧盟排放交易体系通过交易市场或交易所交易,其中3/4的交易活动通过场外柜台和双边交易完成。半数以上的柜台交易通过交易所交割结算。

  可交易的品种以电子形式存在于登录体系中。排放权额度的转让或买进,将通过国家登记被跟踪与记录。交易后还要办理相应的排放权额度变化手续。

  4.交易价格及其特点

  碳市场有一级市场和二级市场之分,一级市场的信用额度一般由国家免费分配,一些国家规定其中的一部分也可以通过拍卖取得。

  欧盟配额EUA价格由许可量供求关系、煤炭和天然气价格中间价(预测的基准价)等因素决定,并且高于CERs价格,后者的价格约为前者的85%。二级市场单位二氧化碳当量的价格则随行就市。

  对欧盟碳市场试点阶段的评估,发现三个教训。第一,排放数据准确对设定控制的总量,实现减排目标十分必要。第二,计划必须有足够的实施时间以影响企业投资决策。第三,额度分配方法对政府和行业管理均产生重要影响。一般地,免费分配可使项目参与者创造或转移大量财富,而拍卖则可能形成政府收入,用于降低低收入人群税负、支持低碳技术研发等多种用途。

  5.交易费征收及其用途

  据有关法规,德国获得排放权交易的企业应缴纳的费用主要有以下一些:

  开户费。每个企业每年200欧元;登记管理费分为固定费用和浮动费用两部分,其中固定费用根据设备排放二氧化碳的多少分档次收取,排放量在150万吨以下为3200欧元,151万~300万吨为6400欧元,301万吨以上9600欧元。浮动费用对某些特殊设备,根据排放量和行业性质,采取超额累进方式,每吨收费在0.015和0.035欧元之间。

  交易费。在完成交易后,联邦环保局收管理费。一般采取累进制征收,对交易量在1万~2.5万吨之间的,收费1.25万~2万欧元。

  罚金。对超过核定量又不购买排放权的企业,按照每吨第一年40欧元、第二年100欧元、第三年200欧元的标准处罚。

  联邦环保局收取的费用,主要用于管理机构的日常业务和办公经费,剩余部分由联邦政府投资于可再生能源的开发利用。

  碳市场的参与主体

  碳市场的参与主体众多,包括买卖双方、认证者(对交易量和交易企业资质等认证的第三方)、规则制定者、交易平台(交易所、交易信息中心)、银行和保险等金融机构、监管者等。

  卖方是排放权所有者,在国家分配排放权后,通过内部减排后剩余配额进入市场交易;不够者须购入指标以抵消超过排放权部分的排放量,构成直接买方。

  德国碳市场管理机构设在环境部。其主要任务:一是建立健全排放权交易管理和监督体系,并根据已有实践调整和规范管理部门的职能;二是对现有排放交易法律法规的实施效果进行评价,在必要情况下进行补充和修改;三是加强与欧盟及其成员国在政策制定、排放交易等方面的合作与交流。

  CDM市场参与主体很多,卖家主要是发展中国家的企业,买家则是发达国家的企业;发达国家企业参与CDM项目主要出于成本的考虑。此外,发达国家企业通过CDM项目还可以向发展中国家出口设备,提高产品的市场份额。发展中国家企业卖出的减排指标,经由世界银行等机构参与的国际碳基金或公司购买,再进入发达国家市场。世界银行为首的多边基金,政府基金,商业或发展银行,多边机构,合同双方,中间商等,构成七类买家。

  对建立我国碳市场的启示与建议

  在应对全球气候变化的大背景下,以合理的成本减排温室气体成为世界各国的首选。发达国家建立碳市场的做法和经验,值得借鉴。“十二五”期间,我国将“逐步建立碳排放交易市场”。为促进我国碳市场的健康发展,建议如下。

  1.公平分配排放权,通过试点发现问题并逐步完善相关制度

  从国外经验看,在弄清二氧化碳排放情况的基础上,政府依法进行碳减排指标分解并下达给企业,是碳市场建立的前提。如果没有总量控制约束,企业向大气层排放二氧化碳是免费使用全球性的“公共资源”。只有实行排放总量控制才使得二氧化碳排放权成为稀缺资源,市场才能够成立。在我国“十二五”规划纲要确立了碳减排指标具有约束性的条件下,迫切需要将约束性指标分解并下达给企业,使之成为政府对企业完成减排指标情况的考核依据。

  我国已有北京、上海、天津等数量众多的交易所,但大多“有场无市”,处于亏损状态。因此,应开展碳市场的深入研究,进行必要的试点,发现已有排放权交易市场、碳交易所在运行过程中的存在问题,分析问题的原因,以便调整相关政策和制度安排,从而为碳市场的建立和发展创造条件。

  2.建立规章制度,规范碳市场的发展

  在我国,与碳市场类似的市场,如股市、期市等并不少见。由于缺乏相应规则,在市场运行中出现了这样或那样的问题。因此,只有制定一整套的制度或相关规则,以保证我国碳市场的自由、公平交易和总量控制目标的实现。为了促进碳市场的健康发展,需要建立的规章制度有:准入制度、管理制度、信息报告制度、监督制度等。碳市场的参与者众多,包括买卖双方、第三方服务性企业、规则制定者、监管者等,应规范相关主体行为,使我国碳市场的建立开好头,并得到健康、持续发展。

  3.开展立法研究,确立碳排放权交易的合法性

  建立我国的碳市场,应先解决碳排放权交易的合法性问题。我国的《行政许可法》第九条规定,行政许可不能转让;虽然第十二条规定了涉及国家安全、公共安全、特殊行业、生态环境保护以及法律、行政法规规定可以设定行政许可的事项。换句话说,我国建立碳市场尚没有法律依据。因此,短期可出台排污权交易管理办法;长期来看,应开展应对气候变化的相关法律研究,在相关立法中规定碳市场的合法性,以使碳市场的建立和运行有法可依。

  国务院发展研究中心“应对气候变化”课题组

  负责人:刘世锦

  执笔:周宏春
(责任编辑:高巍)



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