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| 四川省南江县县委书记：以扩大党内民主带动人民民主 |
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| 青理东 |
| 2008年06月12日15:11 来源：中国党政干部论坛 |
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党的十七大报告指出：“党内民主是增强党的创造活力、巩固党的团结统一的重要保证。要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。”党的十七大报告精神表明，以党内民主示范、带动人民民主，是社会主义民主政治建设的根本途径；我国社会主义民主政治建设的实践也同时证明这条道路是正确的。
一、近年来党内民主的改革实践
从2000年以来，党内民主的发展进入了一个新阶段，发展党内民主已被我们党视为政治体制改革和政治文明建设的重要内容。在具体实践中，党内民主有许多新探索。
1.保障了党员的主体地位。党员既是党组织的细胞，更是党组织的主体。因而在强调党员对党组织尽义务的同时，必须保证党员的基本权利。只有充分保障党员权利，树立了党员的权利意识，党内民主才会有坚实的基础。针对党员权利保障问题，1995年1月7日，中共中央印发了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》；2004年9月，中共中央正式颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，使党员的主体地位有了制度保障。这也是近年来党内民主建设取得的一大成果。《中国共产党党员权利保障条例》历经多年试行、修订而成，对党员的知情权、参与权、选择权和监督权等各项权利作了更加规范、完善的规定，对党员权利的保障措施作了进一步完善，对党的各级组织、党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定。
2003年底颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》对发展党内民主作了更为明确的规定。党内监督条例以党内民主为主线，自始至终贯穿着民主原则。条例共有23处出现“民主”一词，明确提出要“发展党内民主”，规定“党的各级领导班子主要负责人应当带头执行民主集中制”，并对开好党内民主生活会做了细致具体的规定。条例的核心部分——“监督制度”一章，更是突出了发扬民主和执行民主集中制的内容。
2.试行了发挥党员作用的党代表常任制。共产主义者同盟刚成立时，马克思、恩格斯领导的无产阶级政党是实行常任代表制的，同盟经常召开代表会议。俄共（俄国社会民主工党）早期曾实行过党代表常任制，斯大林时期，党代表的年会制度被破坏。中共在一大到六大期间也能坚持实行党代表年会制，后来，由于战争等因素，党代表常任制没有得到落实。党的“八大”前夕，毛泽东同志提出，可以搞两个国会，一个是党的国会，一个是人民的国会。按照毛泽东的想法，党的八大把恢复党代表常任制列为党章修改的重要内容。1957年和1958年，全国各地都召开了本届党代表大会的第二、第三次年会。1958年后，由于党内民主生活逐渐不正常，党代会常任制就没再坚持。1988年至2000年，经中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南5个省12个市、县、区先后开展了党代会常任制的试点工作。到2002年，已有7个党委停止试点，而浙江的绍兴、瑞安、台州市椒江区以及山西省晋中市榆次区、和顺县等5个试点还在继续推行，其中台州市被看做是“全国最早、坚持最久、各项制度最完善的一个试点单位”。2004年2月，四川省南江县把县委全委会扩大为全体党代表参加的会议，而且一直坚持到2006年，从2007年开始全面施行一年一度的党代表大会制度，并对党代表的相关责权利进行了明确界定。南江县委还成立了专门机构管理和协调党代表事务。
党的十六大报告提出，扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。这个明确要求为各地对这项制度的试点和探索指明了方向。近年来，党代会常任制的试点规模进一步扩大，浙江、四川、湖北、江苏、广东、山东、山西、广西、陕西等很多地方都进行了相关试点工作。从全国的试点来看，这项制度有两大特点：建立党代会年会制，每年召开一次党员代表大会，决定重大问题，地方党委主要领导向大会作述职报告，接受评议；建立党代表常任制，通过差额选举甚至竞争直选产生党代表，党代表在会上通过提案、评议等方式发挥作用，在闭会期间经常开展调研，联系、了解群众意愿和要求。上述制度的创立，对于确立党代会的权威，发挥党代会和党代表的作用，具有积极的推动作用。针对各地的实践，党的十七大报告提出：“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。”
3.开展了党内人事任命票决制试点。党内民主建设在制度化方面取得的另一项重要进展是充分发挥党的委员会全体会议在讨论干部人选时的作用，以克服考察和确定领导干部人选时“一言堂”或“少数人说了算”的弊端。这种办法被称为“票决制”。1998年，广东深圳市和江苏新沂市进行了“票决制”试点，2001年，江苏泰州、辽宁沈阳等地也进行了试点。在总结各地经验的基础上，2002年7月，中央又下发了《党政领导干部选拔任用工作条例》，其中第三十三条规定：市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，由上级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；党的委员会全体会议闭会期间，由党委常委会作出决定，决定前应当征求全委会成员的意见。2002—2003年，“票决制”已普遍适用于地市级领导干部的任用。2004年10月，江苏省委常委会没有按惯例直接任命新的无锡市委书记，而是把拟任人选提交11月中旬召开的全委会票决，并且将票决过程向媒体开放。2003年10月，四川南江县实行常委会任免干部无记名投票表决。
4.党内基层选举制度的改革试点。1998年12月，四川青神县南城乡进行了党内直接选举产生党委书记的活动，被称为“党内直选第一乡”。2000年以来，党内“公开选拔”受到了中央的高度重视。中共中央2002年7月23日印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》，与1995年印发的暂行条例相比较，专门增加了公开选拔和竞争上岗的规定。各地在新的干部工作条例要求的基础上，都大胆采取了各种“公推”和“公选”方式产生乡镇党委书记。有的地方还把乡镇党委书记的“直选”扩大为乡镇党委班子的“直选”。
各地党内基层选举制度的改革，可以归纳为三种模式，分别是“公推公选”、“公推竞选”、“公推直选”。这三种选举方式都是在上级党组织的领导下实行的，因而大都取得了较好的效果。
二、我们党领导下的人民民主的具体实践
中国共产党实行人民民主有悠久的历史。革命战争年代，我党是人民民主的积极实践者。1941年陕甘宁边区为改选及选举各级参议会发出指示信，信中指出：“民主的第一着，就是由老百姓来选择代表他们出来议事管事的人。”“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就是等于不要民主。”保卫边区需要民主，“只有选举，才能改进政治机构，涌出积极分子，有力保卫边区。”（徐鸿武：《社会主义民主建设与政治体制改革》，人民出版社2003年版，第222页）1941年，陕甘宁边区选举乡、县和边区政府三级参议会的参议员，全区1500多个乡，共选出4万多名乡参议员，投票率占选民总数的80%，有些县高达95%左右。农民把投票选举这一天看做是盛大节日。由于文盲多，边区创造了许多切实可行的投票方法。如对识字不多的人，采取画圈法、画杠法、画点法；对不认识字的人采取投豆法、烙票法、编号选举法等。一些不认识字的妇女，硬是把选举名单上的候选人顺序背熟了，根据排列顺序找出她们要选的名字，用一根香在那个名字上烧一个洞。
1978年，在“大队”不再具备作为政治单位的功能后，广西宜山县罗城一带农村的村民开始了自己的民主探索。村民们商量着管理防火、防盗等社会公共事务，每家每户按手印，最后订立契约性质的村规民约，形成了“后大队时代”的社会管理和社会服务单位，慢慢演变成村民委员会。在广西实践的基础上，中央开始高度重视这一民间探索，并以立法的形式向全国推广，形成了中国第一部《村民委员会组织法（试行）》。这部在基层进行民主尝试的法律，经过了整整3年的审议，终于在1987年11月23日通过。在会上，彭真高兴地说，“他们把一个村的事情管好了，就会逐渐学会把一个乡的事情管好，把一个乡的事情管好了，就会逐渐学会把一个县的事情管好”。1998年，第九届人大废除“试行”两个字，颁布了正式的《村民委员会组织法》。
1986年12月，全国人大常委会第18次会议对选举法和地方政府组织法进行了重要补充和修改。修改后的内容包括差额选举和代表联名推荐候选人等。这为我国公民依法行使民主选举权提供了法律源泉。
1998年，新一轮乡镇换届选举开始，四川省步云乡在全国第一个直接选举乡长，被海内外称为“中国直选第一乡”；2004年4月，云南省红河哈尼族彝族自治州在下辖的石屏县推行乡镇长选举改革，7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验。直到当年11月初《半月谈》杂志报道以前，石屏试验几乎不为外界所知。而从目前情况来看，石屏试验基本是成功的。
2001年，浙江省台州市乡（镇）治理中出现了民主恳谈会，它以强调公民对政府公共决策的参与来提高公共政策的公信力和执行力。2000年以来，居民委员会乃至社区的选举形式有所变化：沈阳市、武汉市、石家庄市、南京市、北京市等对居民代表或居民小组代表投票选举居民委员会成员（间接选举）作了进一步规范；青岛、上海、南京、南宁、柳州、桂林、广州、北京、宁波、长沙、太原、无锡等市进行了直接选举的试点；许多地方在社区选举中还引入了“海选”程序，南宁、无锡还进行了选民自愿登记参选的试点。
人民民主不但体现为公民的参与权、选举权、监督权，也体现在公民的表达权方面，其中最明显的成效是各种社会组织的大量兴起。据1996年6月的统计，全国性社团已经达到1800个，地方性社团已经达到近20万个。而到1998年底，全国各类社会团体和民办非企业单位已经达到近90万个。（吴忠泽、陈金罗主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第5—7页）根据2002年的统计，全国性及跨省、自治区、直辖市的社团已经达到1712个，全国社团总数大约在13万个上下，另外还有民办非企业单位11万个左右。（转引自祝灵君：《一致与冲突：政党与群众关系的再思考》，人民出版社2006年版，第271页）这些社会组织成功地表达、实现了群众的多元利益。实践证明，党领导并支持社会组织的成长，是实现人民民主的有效方式之一。
三、以扩大党内民主带动人民民主
党内民主如何带动人民民主既是一个理论问题，也是一个实践问题。首先从实践上看，各地创新的经验表明，这种结合与带动是可行的。带动的方式主要有以下三种：
1.采用党内民主与人民民主联动的方式。所谓“联动”，即党内民主与人民民主同时进行，往往体现在干部公开选拔的流程中。如各地在村委会主任、乡镇长公选过程中出现的“两票制”（人民群众一票，党内一票）就是这种联动的最好形式。再如，全国各地在干部考察中，适当扩大考察谈话范围，既听取领导干部的意见，又听取一般干部和群众的意见；既听取单位内部的意见，又听取服务对象和相关单位的意见；既重视多数人的意见，又认真分析少数人甚至个别人的意见。同时，还实行考察预告，对拟提拔人选考察对象在一定范围内公示，适当扩大差额考察比例。在选举环节，尊重代表的选择权，适当提高委员、候补委员候选人的差额比例，改进候选人介绍方式，积极创造有利于选举人充分表达意愿的环境和条件。上述做法实际上把党内民主与人民民主“联动”起来。
2.通过扩大党内民主对人民民主示范的方式。所谓“示范”，是指先在党内探索某些实现民主的有效途径，然后再推广到人民民主的实践中去。比如，当前《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇长必须由乡镇人大选举产生，被称为“公选”，其直接选举的程度低于当前基层党组织在个别地方探索的直接选举模式。基层党组织的直接选举为今后人民民主中的直接选举积累了经验，并为扩大群众有序的政治参与做了准备。
3.通过扩大党内民主对人民民主引导的方式。所谓“引导”，是指以党内民主引领并保障人民民主正确的政治方向。民主并不是包医百病的灵药，偏离正确政治方向的民主甚至会把民主带入其反面。以党内民主引导人民民主，必然要求人民民主坚持法治原则；必然要求人民民主坚持党的领导；必然要求坚持人民群众有序的政治参与。
从理论上看，党内民主带动人民民主是我们党在社会主义民主政治建设中探索出来的一条具有中国特色的民主实践的道路。它体现了党的群众路线与现代民主理念的结合，是我国社会主义民主政治建设的根本途径。
扩大党内民主以带动人民民主，其目标是以党内和谐促进社会和谐。没有民主，就没有社会主义，就没有社会主义现代化；没有民主，就没有党内的生动活泼的创新局面，没有党的团结统一；没有民主，就难以做到让我们的人民畅所欲言，表达自己的利益和观点，社会就会僵化、对立、保守。所以，党内民主和人民民主是我们社会主义民主政治建设的两个车轮，缺一不可。在党内民主的带动下，通过党内民主与人民民主的互动，并以党内和谐促进社会和谐，才会最终实现科学发展、社会和谐。
（作者：中共四川省南江县县委书记） |
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| （责任编辑：陈叶军(实习)） |
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