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政府雇员制、公务员聘任制改革:未来路在何方?
闫志刚
2012年06月12日14:53   
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  明年就是我国正式建立公务员制度之标志《国家公务员暂行条例》颁布20周年,在这19年间,我国公务员制度不断发展完善,取得了巨大的成绩。未来公务员制度如何顺应时代潮流进一步改革、西方于上世纪末兴起的政府雇员制改革对我们有无借鉴意义,正是本文研究旨趣所在。

  一、概念辨析与中西比较

  政府雇员制的概念是在西方语境下引入中国的,上世纪后期在新公共管理思潮影响下,西方国家纷纷师法企业、效法市场,运用市场化、契约化的管理方式从社会上雇佣政府工作人员,这些被雇佣者被称为政府雇员(Government Employee)。他们既可列入公务员队伍行使一定的行政权力,也可不占用公务员编制只提供一定的服务或智能。2002年6月吉林省面向全国招聘3名政府高级雇员,随后全国多个地方开始跟进,政府雇员制改革开始在国内拉开序幕。从国内实践的特征来看,我们将政府雇员制定义为:政府运用契约方式从社会上招聘工作人员并对之进行管理的一套人力资源管理制度的总和,这些雇员最显著的特征是不占用公务员编制。

  其实,政府雇员在中西方历史上早已有之,中国古代官员雇佣的“白役”、“师爷”、“长随”等都具有政府雇员的特征,他们受雇于官吏并为其服务,但又不位列于官吏,他们的待遇较低并受到政治歧视,通常其家族亦不能为官;查普曼(Chapman)在考察欧洲各国的公务员制度时即已发现(近代欧洲)每个国家都存在着终身任职的全职公务人员和与国家签订合约的雇用人员,而后者与前者的主要区别是后者离开政府以后虽然可以根据其服务年限得到一笔补偿金,却不能得到像终身任职人员一样的退休金。[1]从中可以看出,东西方的政府雇员具有相似的物质待遇和政治待遇,也都占政府工作人员的少数,占多数的政府工作人员依然是终身任职的公务人员,可以说政府雇员制历史上就处于公务员制的补充地位。

  公务员聘任制是指政府直接从社会上聘任公务员并对其进行管理的一套制度总和,它不同于政府雇佣制的地方在于被雇用者位列公务员队伍,成为公职人员的一部分。西方国家上世纪80年代所进行的政府雇员改革的一部分即是公务员聘任制,如美国从社会上直接招聘高级文官的做法。国内公务员制度改革从政府雇员制起步,由于理论界和实务界对政府雇员制的认识不同,各地做法也不尽相同,有的实行的是政府雇员制,有的地方已经突破政府雇员制,而采取了公务员聘任制的做法。中央根据各地实践效果,最终肯定了公务员聘任制的发展方向。2006年通过的《公务员法》第95条规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”;第96条规定:“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘,也可以从符合条件的人员中直接选聘”; 第99条规定:“机关依据本法和聘任合同对所聘公务员进行管理”。聘任制公务员虽然也是公务员,但并不完全与其他公务员一样管理,其薪酬保险福利、职务晋升考核等管理既可参照《公务员法》执行,也受《劳动法》调节,国家没有统一的管理办法,主要由各地自行制定施行。

  二、影响因素与发展方向

  公务员制度究竟追求稳定还是追求弹性好?是实行考任制好还是聘任制好?如今广为推行的雇员制、聘任制将如何发展?回答这些问题有必要对影响公务员制度改革发展的因素进行分析。

  (一)经济基础的决定因素。在自然经济占主导地位的农业社会,政府的职能较为简单,没有细致的社会分工,行政权与立法权、司法权尚未分立,行政机关也远没有分化出众多的专业行政机构,官僚阶级作为特殊的利益集团主要任务是维护政治统一。社会阶层间正常的社会流动渠道较少,中国封建社会历史上行政阶级的进入途径经历了察举制、九品中正制、科举制等阶段,发展出了韦伯(Weber)所称“官僚制”的原始形态,科举制也成为了中西方现代公务员制度得以建立的参考模型。在这个被行政生态学家里格斯(Riggs)称为“融合型行政模式”的社会里,行政阶层较为稳定,也较为封闭,大部分是终身任职的官僚阶级,即使有一些雇员,限于人身依附关系,大都是官僚私人雇用一些仆役杂役人员。而在工业经济占主体的工业社会,政府的职能大为增加,社会分工复杂化,工业化社会要求技术理性和工具理性,这种特殊的和独特的理性主义就体现为——在马克斯·韦伯看来——社会关系的非人化,计算技术的精密化,专业知识的社会重要性的增强,技术理性对自然与社会过程控制的蔓延。[2]韦伯所称理想的组织类型——官僚制组织成为各国公务员制度的发展参照坐标,各国先后建立起永业性和稳定性为特征的公务员制度,即常任文官制度。

  在知识经济占主导地位的后现代社会,信息和知识成为关键变量,知识经济和服务经济成为主要的经济部门,社会分工也更趋精细化,社会高度流动性、开放性、快速变迁性使得官僚制组织应对复杂而又多变的社会问题的能力越来越显得力不从心。企业的市场方式所达成的灵活、高效、低成本优势对封闭、僵化、低效、高成本的政府人事制度也造成较大的示范压力,另外,另一个导致政府组织非永久性的因素是劳动市场的根本转变,这种转变的部分原因是由于科技的进步和经济的全球化,使专职和终身雇用逐渐减少,取而代之的是兼职和临时雇用。过去认为工作人员一生只从事一种类型工作的假定已不切实际,很多人现在都期望能够在不同的时间中更换工作,同时在其工作生涯里接受不同雇用类型的培训。[3]这就在客观上形成了建立一种富有效率与弹性,人性化而又低成本的政府人事制度的共识。因而,各国纷纷开始对僵化的永业制公务员制度进行改革,效仿企业运用契约化手段寻求行政人才。

  (二)社会文化的作用。关于社会文化对社会发展重要影响的研究并不少见,如韦伯的研究表明,西方的新教伦理契合了资本主义经济发展所需要的理性、节制、以追求财富为天职的资本主义精神,从而推动了西方资本主义发展。帕特南(Putnam)的研究表明,过去1000年前的南北意大利不同的社会信任文化所形成的公民传统极大地影响了1000年后的制度绩效,这多少有些宿命论的观点,但都论证了社会文化的极大影响力。

  西方近代的自然法和契约论思想为西方的民主、平等、自由传统的塑造奠定了基础,极大地影响了公权力与私权利之间的关系以及政府组织构造和运行方式的选择,国家政府的建立就被认为一种社会契约的缔结与权力之间的委托,因而西方也习惯于通过契约的方式来获得国家需要的工作人员,早在美国文官制度建立之前的70年代,美国国会已经雇用了28000名专业人员。[4]政府在西方被认为是一种“必要的恶”,政府官员在社会中的地位也无法与“官本位”思想浸淫数千年的中国相提并论,与公务员热高烧不止的中国形成鲜明对比的是,在美国,公务员远非最理想的职业,只有约30%的毕业生将公务员当作未来想要从事的职业。中国的身份取向为中国社会烙上了深刻的文化印记,也影响了公务员制度的发展,如处在讲究官场流品而饱受歧视的明清吏胥阶层,无论如何有才有德,也仍走不出胥吏之流,仍还是一胥吏。所以胥吏不再要自爱,不再要向上。[5]建国以后建立的也是一个身份制社会,直到现在我们还在擦拭着它给我们造成的种种消极后果,这个文化现象很可能将我们正在进行的公务员聘任制改革引到不平等的道路之上。

  (三)科学技术的影响。随着现代信息技术的迅速发展,人类社会正步入一个崭新的网络化时代。信息技术正逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作方式。信息时代的到来,行政环境日趋复杂多变,社会公众要求政府管理更具回应性、多样性、服务性和人性化。政府管理必须以权变的观点来解决社会问题。信息技术还改变了政府组织内部的信息沟通方式,原来层级式、纵向性的信息沟通将改变为水平式、矩阵式或网络式,组织的扁平化成为趋势。另外,现代信息和互联网技术也使公众广泛参与公共事物的管理成为可能,原来封闭的“暗箱式”政府决策将走向公开透明的“金鱼缸式”决策模式。这些因素将引导着公务员制度朝着弹性、民主、透明的方向演进,而政府雇员制、公务员聘任制的改革试验也因应了这些技术变革和社会变迁的需要。

  (四)其他因素。公务员制度改革稳步推进有赖于完善的社会保障体系,能保障公务员进退无忧。财政压力也会促使政府采取临时聘任的方法寻求人才。其他如政府领袖人物的倾向、特殊的社会事件、国家间示范效应等也会影响到公务员制度改革。

  综上所述,公务员制度改革是一个复杂的系统工程,受到诸多因素的影响。窥斑见豹,通过分析这些影响因素我们大致可以描述公务员制度改革发展的方向所在:未来的公务员制度要更趋弹性化和包容性,既能保障常规队伍之稳定,又能吸引更多专业人才应对更加复杂、多元、专业的社会问题。既要为公务员制定科学的职业发展规划,又能有利于人才在社会与政府之间合理流动。要淡化资历、身份、官阶色彩,突出功绩、成就、个人价值实现之导向。要符合人性化的要求,在录用、管理、考核、晋升、退出等管理环节上凸显民主、平等、公开、公平之价值。根据每个国家不同的经济发展状况、文化背景、科技发展程度、社会保障水平等,公务员制度需要具有不同的弹性与稳定组合,并随这些影响因素变化随时进行调整。

  三、推动中国公务员制度改革:从补充到融合

  (一)我国公务员制度改革的影响因素分析

  当前,我国正处于前所未有的双重大转型时期,既要完成从传统社会转向现代社会的历史任务,又面临从工业社会向后工业社会转型的时代任务,市场经济和知识经济都有一定程度的发展,但维护市场良性竞争和公平有序发展的体制机制还没有完善,政府职能还未切实转变到位,城乡分割的二元社会体制下的社会流动受到制约,虽然在形式上建立了与经济发展程度相适应的公务员常任制,但与其相适应的功绩制内容还未真正确立,同时,经济要素中也包含了要求公务员制度更富弹性的因子,不过还不够强烈。

  从文化特征来看,官本位思想依然严重,人治现象依然存在于政府管理的许多方面,如独特的领导批示现象表明领导权威大于法制权威。身份取向高于成就取向、社会心态不够健康平和,这都会强化公务员制度的稳定要素,从而也强化了革除官僚主义和僵化弊病的弹性改革需求。

  从科技因素来看,国内的信息技术蓬勃发展,开始显现出对社会的巨大影响力,电子商务产生改变了经济结构,电子政务也方兴未艾,信息技术使公共组织开始减少管理层级,先进的网格化治理开始推行。信息技术也创造了公众参与公共事务治理的条件并强化了公众的权利意识,社会要求公权力越来越透明化运行,这也传导到公务员阶层,公务员的民主意识萌发,这有利于带有民主因素的合同管理改革。

  当前社会保障体制不够健全,机关与企业养老金实行双轨制,这对人才跨行业流动有一定限制,不利于公务员制度弹性化改革。从地方财政状况来看,1994年分税制改革以后,地方财政多是以房地产为支柱的吃饭财政,由于管理不够严格透明,三公经费等行政成本过于膨胀而饱受诟病,政府在采取契约改革措施减少行政成本上具有一定动力。

  (二)稳步推进雇员制、聘任制改革

  我们在认识到公务员制度改革趋势的同时,也要深刻理解我们特殊的行政生态,稳步推行公务员制度改革,在稳定中追求弹性,在法治下运用契约,靠制度来保障,用人性化来丈量。

  1. 在一定时期坚持常任制、考录制的主体地位并不断完善

  常任制的公务员制度是行政管理专业化发展到一定阶段的历史必然结果,是与现代工业文明相吻合的。当洪麦尔(Hummel)等人开始用后现代理论批评官僚制的时候,我们还在构建韦伯理想意义上的官僚制。在雇员制、聘任制在西方广泛推行的现在,如果我们也大肆模仿就犯了一个如同挣扎在温饱线下的非洲人民去模仿发达国家流行的减肥潮流一样的错误。在从传统社会向现代社会转型中,我们初步建立起了现代的常任公务员制度,但远没有完善,常任制的精髓是功绩制、专业化、规则至上、分工负责。功绩制要求全面、客观、公正的绩效考核,当前的绩效考核重年终轻平时,考核的效度和信度都不够理想,考核结果运用较少,这都需要改进。专业化与分工负责要求科学的职位分类,目前的职位分类简单,不能精确反映职位间的性质差异和任职资格要求,亟需进一步科学化。由于几千年的人治传统,在观念上一时难以树立规则的权威,而以规则替代人情正是韦伯所说理想的官僚制的重要特征之一,即非人格化特征,这显然是今后一个时期需要强化的地方。

  在人情至上的社会环境下,考录制显然是符合现实的公平取才之制度选择,而政府雇员制和公务员聘任制在一段时期也只能是它的有益补充。即使是考录制,其历史也较短,还有许多需要完善健全的地方,如报名资格仍存在性别、年龄、地域等歧视,失之公允;考试内容和科目还不够科学,长于知识的衡量,短于能力之评价,过分注重专业对口,割裂了学科之间的联系;面试录取过程还不够完全公开透明,依然存在领导干预现象等等,这都需要进一步完善健全。

  2. 未来逐步推动雇员制、聘任制与常任制、考录制的融合

  我们的社会转型既要实现工业化目标,又要大步迈向后工业化社会,这是一个合二为一的历史进程,限于知识经济发展的不充分、社会保障体制不健全等因素,我们还不能大范围推广雇员制、聘任制,但经济、文化、科技、财政压力等助推因素决定了我们应该开始弹性化改革,要为将来大范围推进雇员制、聘任制改革创造条件,较为稳妥的方式应是进行小范围试点试验。从目前的实践来看,由于政府雇员制所存在的身份尴尬、适用法律缺失、管理制度双轨制、职业规划前景模糊、激励保障不足、编外膨胀等问题,其试验效果要低于聘任制改革,这或许是《公务员法》肯定聘任制改革的原因所在,但中央并未明令统一各地做法,一些地方的雇员制改革所形成的身份和待遇不公平问题长期得不到解决会极大影响雇员士气。新人新办法绝非长久之计,管理学家亚当斯(Adams)早已证明职工的公平感并非来自报酬的绝对值,而是来自与同事的比较。政府雇员必须走向与公务员的融合才能解决公平之问题。

  聘任制公务员可以解决编制与身份问题,但又会产生契约管理问题,他们的职业前景、保险福利都由契约决定,而契约在没有国家统一规范下却带有很大的随意性和地方领导个性色彩。一方面是考录进来的公务员只要录取就捧了铁饭碗稳坐钓鱼台,一方面是招聘进来的公务员受到契约约束而深感压力之大,这显然要加以改变,二者之融合是客观趋势。

  未来推进融合可从两种途径进行,一种途径可向常任公务员传导压力的同时给聘任公务员实施激励,这也是公务员制度改革激活弹性与活力密码的意义所在,可将常任职公务员的绩效管理与雇员制、聘任制的契约管理对接起来,如果在绩效考核之中常任制公务员多次表现很差即进入聘任公务员行列签订一定周期的合约,如果合同期内考核依然较差可以解聘辞退。聘任制公务员也可根据合同期内表现进入常任公务员。另一种途径,政府可与人大选举任命以外的公务员都签订契约统一进行管理,这是全员聘任制公务员制度,需制定全国统一的契约管理规定,它在某种程度上替代了《公务员法》的作用,绩效合格的公务员可以不断续约成为终身制公务员,绩效连续多次不合格的可以解聘。无论施行哪种方式,其前提都需要在科学的绩效考核和规范的契约管理基础上推行。

  四、简短结语

  无论是雇员制、聘任制,还是考录制、常任制,公务员制度改革的最终目标是保持公务员队伍的活力,在增强对社会需求回应性的同时,实现公务员的人生价值。制度改革没有一劳永逸,未来公务员制度改革将在稳定性与弹性之间寻求动态平衡,使之最大化地契合中国不断发展变化的行政生态。

  (作者系中国人民大学公共管理学院博士生)

  来源:行政管理改革
(责编:高巍、秦华)

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