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| 一、我国立法的现状、问题与原因分析 |
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| 2008年07月08日08:11 来源：人民网-理论频道 |
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随着中国市场经济的不断推进和民主政治的不断发展，立法的民主化问题日益引人关注。人们认识到立法的民主性是建立具有中国特色的社会主义法律体系的重要保证，只有增强立法的民主性才能保证立法的科学、规范和高效，保证立法的质量。
立法是国家权力的重要组成部分，其设置是否科学、行使程序是否公正以及运行是否和谐顺利，都直接关系到国家政治的稳定与社会经济的发展。近二十年来，随着经济的发展、社会的进步和法制观念的普及、深入，越来越多、越来越复杂的社会关系亟待调整，人们对规则的需求日益增加，立法在社会政治经济生活中的地位越来越重要。无论是立法数量还是立法质量，都有了明显进步。2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法对立法活动遵循的基本原则、立法主体、立法权限、立法程序、法律解释、各种形式法的效力的界定以及适用规则等重要问题作了明确具体的规定。根据立法法的规定，立法包括制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的活动，国务院部门规章和地方政府规章的制定也依照立法法的规定。此后，为规范行政法规和规章的制定程序，保障行政法规和规章的质量，进一步落实立法法的规定，国务院于2001年11月制定并颁布了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》（以下简称“两个条例”）。
一、我国立法的现状、问题与原因分析
通过地方立法滥设行政许可、实现行业垄断、超越国家法律授权范围扩充职权、随意创设权利义务规范等现象屡见不鲜，这在很大程度上破坏了国家法制的统一，影响了中央的权威，阻碍了统一的社会主义市场经济体制的形成与发展。
改革开放二十多年来，我国立法工作取得了巨大成就，以宪法为核心，具有中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。据统计，从1979年到2003年3月，中国于1982年颁布了宪法和三个宪法修正案，全国人民代表大会及其常务委员会制定了四百二十多个法律和有关法律问题的决定，国务院制定了九百多个行政法规，各省、自治区、直辖市和享有地方立法权的地方人大及其常委会制定或者批准了八千多个地方性法规，国务院各部门和地方人民政府根据法定职权制定了五万多个行政规章。其中，第九届全国人大及其常委会共审议一百二十四件法律、法律解释和有关法律问题的决定。第十届全国人大的立法工作则又向着基本形成中国特色社会主义法律体系的目标迈出了重要步伐。集中表现为立法数量明显增加，立法质量明显提高，立法民主化进程明显加快，而且立法领域更多地涉及经济社会运行的基础层面。仅2005年第十届全国人大三次会议以来的一年中，全国人大及其常委会共审议二十五件法律、法律解释和有关法律问题决定的草案，通过了十八件。2005年全国人大常委会首次举行了个人所得税法修正案草案立法听证会，还公布了物权法草案，在全国范围内征求意见。这些举措极大地推动了我国立法民主化的进程。
（一）立法存在的问题
在看到我国近年来立法发展的同时，我们也看到目前立法以及法律法规实施领域中存在诸多问题。如立法权限划分不尽合理。立法冲突现象突出，下位文件与上位法相抵触，或者不同部门规范性文件相互矛盾冲突。在某些领域还存在立法漏洞，已经存在的社会关系却没有法律规范来调整。尤其是随着中国市场经济的不断推进和民主政治的不断发展，立法的民主化问题日益引人关注。人们认识到立法的民主性是建立具有中国特色的社会主义法律体系的重要保证，只有增强立法的民主性才能保证立法的科学、规范和高效，保证立法的质量。反观我国立法及实施现状，可以看到存在着许多问题，与立法民主性这一目标相去甚远，主要表现在以下几个方面：
第一，立法决策和制定过程通常表现为由上而下，过多体现党政组织和上级意志，与主权在民的立法民主精神相违背。首先，党中央和上级的意志对立法的决策、立法的过程和立法的结果往往起着决定性作用。全国人大工作报告曾经指出：“党通过人大党的组织、在人大工作的共产党员，实施党对人大工作的领导，支持人大依法履行职权，充分发挥人大作为国家权力机关的作用。”在立法决策方面，需要制定什么法律、何时制定、具体由哪一个部门来负责，往往都由党政组织决定。在立法起草之前的协商阶段，党也会发挥很大的作用，重要的法律案往往要由全国人大委员长一级的党组会议审查通过之后，才可提交全国人民代表大会。其次，行政法规和国务院部门规章、地方政府规章制定过程也在很大程度上体现了上级政府和党的意志。以国务院部门规章制定为例，国务院某部门的法制工作部门草拟规章的立法计划，在征求相关部门意见之后，规章的草案须提交该部门的党组办公会议审查，党组办公会议审查通过，才可以向国务院备案。可见，无论法律，还是行政法规、部门规章，其制定过程都过多体现了中央和上级的意志，广大人民群众无法直接向全国人大或其他规范性文件制定机关提出立法议案，这直接违背了立法的民主精神。
第二，立法过多地体现部门利益和地方利益。在一个习惯于依靠政策管理经济的国家里，政策往往具备法律上的权利义务内容，而在主要依靠政策推动改革的进程中，谁先获得了政策优惠，谁就可以在市场上领先一步而获益，而谁掌握政策权限，谁就有更大的支配裁量权。新旧经济体制之间蕴含着的大量制度性或政策性利益差额，强化了立法中的地方利益和部门利益倾向，为立法保权、扩权提供了强大的驱动力。
一是立法过多地体现部门的利益。立法机关与行政机关以及政府各部门之间的立法权限关系缺乏明晰的界限，为各部门通过自行立法谋取自身利益创造了客观条件。实践中，法律和法规的起草、制定更多地显现了部门化特征。许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程一般是：部门相应的职能部门起草，部门进行程序化的研究讨论，交国务院法制办公室审查，并与其他相关部门协商，再交人大审议。审议的主体有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表。一般情况下，一个法律或规定经过多次的协商和妥协，往往会被通过，实际上很多通过的法律都在很大程度上保留和保护了部门权力和利益，且由于法律、规定本身一般都很原则，有的法律和法规根本不具可操作性，也为部门随意解释法律和法规留下了余地。因此，需要由相关部门制定实施细则或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。以行政立法为例，我国享有行政立法权的主体包括国务院，国务院各部门，省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区所在地的市人民政府，经济特区所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府等。目前，国务院制定的行政法规上千件，国务院各部门和有规章制定权的地方人民政府制定的规章多达几万件，如此庞大的行政立法调整的社会关系涉及国防、外交、公安、海关、司法行政、财政、税收、审计、劳动、人事、金融、保险、民商、对外贸易、邮电、教育、城乡建设、科学、文化、卫生、民政、环保、监察、民族事务和计划生育等各个领域和各个方面。各部门在制定法律和法规、规章过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力，结果必然导致各部门法律和法规、规章相互冲突。比如，涉及土地的有发改委、国土资源部、建设部、农业部、水利部、环保总局以及专业管理委员会等等，它们各自都有有关土地管理的法律和法规、规章。尽管管理规定的主旨是一致的，但是涉及具体程序和环节就会出现一个文件不同表述的情况。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门。立法过程中过多追求本部门利益而制定的法律、法规，客观上增加了公民守法的成本。
二是地方立法中过多体现本地方的利益。可以说，我们现在处在一个利益多元化的时代，地方利益和地方利益主体的形成是不可避免的。按照我国现行的立法体制，地方人大和地方政府分别享有地方性法规和规章的制定权，地方立法权事实上由地方政府的各个部门掌握。由于立法的透明度不高，公众参与不够，上级立法监督滞后与软弱，地方和中央之间的职能和立法权限关系缺乏清晰的界限，政府权力与民间权力的边界划分不清，为地方自行立法谋取本地利益创造了客观条件。通过地方立法滥设行政许可、实现行业垄断、超越国家法律授权范围扩充职权、随意创设权利义务规范等现象屡见不鲜，这在很大程度上破坏了国家法制的统一，影响了中央的权威，阻碍了统一的社会主义市场经济体制的形成与发展。
第三，民众参与立法不够。广泛的民众参与是立法民主的重要体现，是法律获得正当性的源泉。在我国以往的立法实践中，对民众参与立法重视不够。近年来，国家开始重视民众参与立法并提供了一些机会，但就制度设计本身而言仍存在很多漏洞，主要体现在下列几个方面：
一是现行立法体制下，提出议案的主体范围过于狭窄。根据立法法的规定，在全国人民代表大会立法程序中，可以向全国人民代表大会提出法律案的主体仅限于全国人大常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会、一个代表团或者三十名以上的代表联名。根据《行政法规制定程序条例》的规定，国务院有关部门认为需要制定行政法规的，于每年年初编制国务院年度立法工作计划前，向国务院报请立项。至于规章，根据《规章制定程序条例》的规定，国务院部门内设机构或者其他机构认为需要制定部门规章时，向该部门报请立项；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要时，应当向该人民政府报请立项。可见，在现行立法体制之下，可以提出立法议案的主体范围是极其有限的，普通公民或社会团体、经济组织不能向全国人大及其常委会提出制定法律的建议，也不能建议国务院或国务院各部门制定行政法规或规章。
二是民众参与立法的程序制度不完善。立法法第三十四条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取多方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”实践中，专门委员会和法律委员会在审议法案的过程中，为了收集或获取立法背景情况，调查了解各部门、各地区、各方面对法律草案的意见，为委员会审查法律草案提供依据和参考，通常召开立法座谈会或讨论会。但不可否认的是，立法座谈会或讨论会的范围是不规范的，程序也比较随意。国务院的“两个条例”对行政立法听证作了进一步的规定。《行政法规制定程序条例》第二十一条规定：“行政法规送审稿涉及重大、疑难问题的，国务院法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。”第二十二条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。”《规章制定程序条例》中也有类似规定。这些规定就本身而言是一种进步，但座谈会、论证会与听证会之间的区别是不明确的，并且法律没有规定这几种听取民众意见的形式各自的适用范围以及它们的程序。
由于缺少相应规范的程序设计，上述规定在法律法规制定中形同虚设。在一些行政法规、规章的起草、审查过程中，广泛听取意见不够，特别是听取基层群众、相关部门和有关专家、学者的意见不够。因为是否召开座谈会、听证会、论证会，决定权在于行政法规或规章的起草单位，而相关法律和条例并未规定如果应当举行听证会而没有举行情况下的法律责任问题。因此，一些起草单位怕麻烦、图方便而不举行听证会，一方面限制了公民参与立法权利的行使，另一方面严重影响了行政法规、规章的质量。以立法听证为例，据调查统计，从2000年立法法颁布到2004年底，全国有二十四个省级人大常委会共对三十九件地方性法规草案举行了三十八次立法听证会。而且立法听证有逐年增多的趋势，立法听证的内容涉及城市建设、市场物业管理、消费者权益保护、拆迁管理办法、环境资源保护、见义勇为等方面。迄今为止，我国三十一个省市（不含台、港、澳）中，绝大多数省市的人大或政府进行过立法听证实践或制定了专门的立法听证规则。可见，我国的立法听证制度仍处于初创阶段，缺乏应有的理论和实践经验，科学合理的立法听证规则有待确立，立法听证程序有待进一步完善。
三是立法公开程度不够，尚未形成完善规范的立法公开制度。立法公开是惯例，不公开是特例。公开立法制度具体类型包括两类：一是有关立法性文件的公开，二是立法程序和会议的公开。在立法性文件的公开方面，我们已经基本实现了制度化。立法性文件公开最基本的要求是对已成文的正式法律文本的公开。立法法对于正式法律文本的公布的规定包括以下方面：法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报及在全国范围内发行的报纸上刊登；行政法规签署公布后，及时在国务院公报及在全国范围内发行的报纸上刊登；部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报及在全国范围内发行的报纸上刊登；地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登；地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，及时在本级人民代表大会常务委员会公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。此外，立法法第三十五条规定：“列入常务委员会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。”《行政法规制定程序条例》第十九条也有规定：“重要的行政法规送审稿，经国务院同意，向社会公布，征求意见。”虽然已有上述规定且在立法实践中出现了一些有益的尝试，但是，我国立法公开的观念尚未深入人心，对于处于决策阶层的领导而言，尤其如此。虽然我国目前有关国家立法、政府立法及地方立法的报道日渐增多，但主要不是从立法公开的角度出发的自觉行为，而是从政治宣传的角度而做的法制宣传或舆论导向行为。实践中，某些国务院部门制定行政规章在征求其他相关部门意见时，规章草案上还会标注秘密二字。并且，立法公开的范围也是相当有限的，就目前的规定来看，仅限于重要的法律案、重要的行政法规送审稿以及直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章。通过这种程度的公开，公众无法了解立法活动的基本运作状况，更不用说积极参与立法程序以及将自己的意见反映到法律条文中去了。至于立法会议的公开，全国人大议事规则规定：大会全体会议设旁听席，旁听办法另行规定。目前尚缺乏相应的具体规定。除旁听外，我国还有列席制度，如全国人大举行会议的时候，国务院和中央军委的组成人员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，列席会议；其他有关机关、团体的负责人，经全国人大常委会决定，可以列席会议。立法的公开化已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但这些做法并不是真正意义上的立法会议公开，其局限性是很明显的。
第四，立法成本太高，缺乏成本收益分析方法。据报载，某一部法律法规起草时，起草小组成员走遍各地搞调研，转完国内转国外，草案递到审核和协调部门时，该部门的工作人员又国内转了转国外，如此转来转去，立法成本不断加大，而立法效率和立法质量却未必提高。就我国许多地方已经实行的立法听证而言，也存在着成本高、投入大的问题。听证会支出费用最多的为十万元，较多的有五万元、三万元，最少的为九千三百七十元。出于社会效应的考虑，一些地方对听证会搞现场直播，为保证播出效果，有的地方还选择了常委会办公楼以外的地点作为召开听证会的场所。如此重大的投入却不能换来听证效力的有效发挥，就会导致立法资源的极大浪费。在经济学中，成本收益分析是指对产品、设备、公共工程投资的成本和收益进行分析，以便对各种备选方案进行比较，选择最优方案。其宗旨在于确定最佳和最优的成本方案，为投入者作出最优选择提供理论和实践依据。在当代社会，成本收益分析已经不是一个单纯的经济学概念，而已被广泛运用到行政管理学、社会学和政治学等社会科学之中。我国立法领域中尚未重视成本收益分析方法的运用，导致立法效率的低下。
第五，缺乏科学完善的立法监督制度。为了保障立法的民主化，还必须强化对立法活动的事后监督。我国立法监督体系已初步建立，这一体系以人大立法监督为中心，其他监督方式相配合。采取多主体、多形式的立体监督模式，在加强我国立法建设，保证我国法制统一方面发挥着重要作用。2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章以外的规范性文件的备案审查作出了统一规定。根据该法第二十九条的规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定。对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的监督，则根据立法法第五章“适用与备案”的规定。法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章存在违法情形的，由有关机关予以改变或撤销，即通过有关机关采取相关措施否定它们的效力。此外，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照规定报有关机关备案。2000年10月16日，九届全国人大常委会第三十四次委员长会议制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，对立法法中关于法规备案审查的规定进行了具体化。该程序规定了国务院、国家中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会提出法规审查要求后的审查程序，以及其他国家机关、社会团体、企事业组织以及公民认为法规同宪法或者法律相抵触，向全国人大常委会书面提出审查建议后的审查程序。根据这一程序的规定，全国人大的法规备案审查方式，是被动审查方式。2003年8月，十届全国人大常委会第六次委员长会议修订了这一程序，将法规备案的审查工作方式修改为被动审查和主动审查相结合，并开展适度的主动审查。这些规定有其进步意义，但却存在欠缺：一是如果立法违法，仅仅靠否定这些法律文件的法律效力是远远不够的，如果立法者有过错或违反程序（如行政法规或规章的制定不经过常务会议或部务会议等形式集体讨论决定，而是由分管领导签字同意而颁布的），是否应当追究有关机关或人员的违法责任呢？二是立法法第五章仅规定了改变或撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的情形和权限，但却忽略了重要的一点：没有关于法律违背宪法的情形应当由哪一机关进行审查以及违宪责任的规定，即如果全国人大或全国人大常务委员会制定的法律违反了宪法，应当由哪一机关运用何种程序进行审查，由谁承担这种责任等问题，立法法上均没有规定。
总体而言，我国现有的立法监督制度存在着以下几个方面的缺陷：第一，立法监督的组织机构不健全，缺乏集中行使立法监督权的专门机构。由于立法监督是一项专业性很强的工作，没有专门的组织机构和专门的人员，很难保证监督活动取得较好的效果。第二，立法监督的程序不完善。对于立法监督主体应当怎样进行监督，对监督对象的哪些内容进行监督，以及不同监督主体意见不一致时应如何处理等一系列问题，法律规定并不明确。第三，整个立法监督体制缺乏有效的启动程序。立法法第九十条第二款明确规定：“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”但直到2003年5月，三位法学博士向全国人民代表大会常务委员会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议之前，这一程序从未启动过。可见，立法法虽然已经初步建立起我国的立法监督体系，但这种监督体制缺乏可操作性以及有效的启动程序，因此对于立法活动的监督作用是极其有限的。
（二）立法问题的深层原因
我国立法活动中存在的上述问题与立法民主的精神是相抵触的，究其原因，主要有以下几个方面：
首先是传统政治体制的影响。由于历史传统、体制惯性、社会习俗、人治管理等诸多因素的作用，我国形成了高度集权的政治体制。社会公共权力高度集中于国家，国家管理权力高度集中于政党，政党权力高度集中于中央，中央权力高度集中于主要领导人。虽然这种体制曾经起过重大的作用，但随着改革的深入，其固有的弊端日益凸现。由于权力高度集中，在国家政治生活中存在着党组织和国家组织两个相对独立的权力系统时，没有规范作为执政党的共产党通过什么渠道和方式来领导国家政权，这样，党的领导职能便逐步取代国家机构的管理职能，使国家机构的权力逐渐向党组织集中，党组织日益成为整个国家体制的中心。权力的高度集中，不仅使党政不分、以党代政的领导体制凝固化，而且使从中央到地方的各级政府都在党的一元化领导这种横向集权中被整合进党的组织体系，使中央与地方之间的行政关系逐渐转化为党内的组织关系。立法领域中，执政党对立法活动的直接干预则被认为是理所当然的事情。
其次，欠缺立法的民主化意识。我国经历了几千年的封建社会，缺少民主和法治的传统，正如邓小平同志曾经指出的：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统比较少。”“解放以后，我们没有自觉地、系统地建立起保障人民民主权利的各项制度，法制建设也很不完备，也很不受重视。”我国的民主意识，特别是立法上的民主意识先天不足、后天失调，表现在立法观念上，人治观念根深蒂固，而法治观念较为淡漠。虽然立法法第五条已经明确规定了立法的民主原则――“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，但彻底消除封建传统观念，贯彻立法民主原则还需要一定的时间。而立法民主化意识的欠缺反映到制度层面，其结果必然是立法民主化方式和民主性程序的缺乏。
（执笔：马怀德）
《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载 |
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| （责任编辑：权娟） |
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