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| 二、坚持以人为本的立法理念与取向 |
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| 2008年06月24日08:43 来源：人民网—理论频道 |
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政府应当从长远考虑，不要只盯着眼前的所谓政绩。改革开放到今天，我们应当反思一下改革的动力问题，应该让每一个中国人都成为改革开放的受益者，而不要使他们（尤其是下岗工人或失业者、农民工或农民）被边缘化。
胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》明确指出，制定和修改法律法规，要“坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿”。这要求我们必须切实转变立法观念，树立和落实以人为本的立法新理念，为构建和谐社会提供有效的法制保障。
（一）大力推进人权法制建设
2004年3月十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案中明确写入了“国家尊重和保障人权”。这是我国宪政史上、人权保护史上具有里程碑划时代意义的大事，必将极大地推动我国社会主义人权事业的建设。
将“尊重和保障人权”明确载入宪法中，表明了国家对人权的态度。一是对公民应当享有的人权给予尊重的态度，就是要对公民依据宪法法律应该享有的权利切实予以承认和尊重。二是对公民依法行使或实现权利，要从立法、执法、司法等环节予以保障的态度，要求各级国家机关在各自的职责范围内充分体现这一态度，并认真落实执政为民的要求，尊重并保护人权。
将“尊重和保障人权”载入宪法，为人权立法提供了明确的宪法依据。宪法中“尊重和保障人权”的规定，只是一个概括性规定，其他法律应尽可能将宪法的这一规定具体化，使之具有可操作性。这就要求立法机关在制定法律的过程中，要真正以人为本，切实体现立法为民的精神，体现国家尊重和保障人权的态度。
我国社会结构存在着较为严重的城乡二元特征，而造成这一结构的原因较多。比如，有的是工业化和现代化过程中不可避免的，也有的是人为的、制度性和体制性的。应该说，人大及其常委会在建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的过程中，任重而道远，也是大有可为的。当前，特别是要注重消除由于城乡二元结构带来的城市居民与农民权利的不平等，切实解决因身份不同而享有不同权利与待遇的问题，要真正让农民也切实享有改革所带来的实惠，否则，我们的社会就不可能和谐。比如，城市居民与农村村民在选举权上并不平等，需要缩小这种差距，直至所有公民都平等地享有选举权（甚至被选举权）。同时还要尽快解决农民进城务工时，由于身份的限制而不能与城市居民一样享有同工同酬以及低保、医疗、养老等社会保障的问题。对于新一代民工而言，他们已不满足于混口饭吃，需要的是挣钱更多、工作条件和生活条件更好、自由时间更多、发展机会更多等等。而实际情况与他们的想象有相当的差距，所以，他们就采取“用脚投票”的办法。探究近几年广东等一些地方出现的“民工荒”，我们就可以知道其中的原因了。这也正是“民工荒”之所以发生的根本原因。这就为企业主、当地政府提出了新的问题。其实，什么事情若换个角度来考虑，恐怕结论就会不同。比如，有的老板就认为，给民工加工资就要增加产品成本。对老板来说，要挣钱、赚取利润是天经地义的，但不知道老板们想没想过，也许产品成本是低了，但是一个企业如果没有适应和满足职工基本要求的工资报酬的话，企业职工不可能为你尽责尽力，社会上高素质职工不可能进入你的企业，你的企业素质不高，怎能生产出高质量、高品质的产品？企业怎能保持长期有效的发展呢?对此政府应当从长远考虑，不要只盯着眼前的所谓政绩。改革开放到今天，我们应当反思一下改革的动力问题，应该让每一个中国人都成为改革开放的受益者，而不要使他们（尤其是下岗工人或失业者、农民工或农民）被边缘化。立法贯彻以人为本的新理念，首先就需要考虑社会公平或社会正义，应该多向下层群众倾斜，以体现政府平等地关怀每一个公民、每一个人的决心。
（二）完善税收和收费等法制和审查、审批程序
贯彻实施宪法，保障人权，就必须对税收等法制化。目前迫切需要解决的问题是，政府收钱的决定权太大，任何部门，发个文件，就可以收钱和罚款。当前，要着重做好以下三个方面的工作。
将现行的有关财政税收的规定，上升为法律。我国现行的财政税收方面的规定，大多为国务院、财政部以及国家税务总局等作出的，在对外开放日益扩大的情况下，尤其是我国已经成为世贸组织成员的情况下，这些规定已经不能适应需要，也不符合税收法定主义的宪政要求。
尽快统一各类企业税收制度。目前，我国实行外商投资企业和外国企业所得税、内资企业所得税两种企业所得税，内资、外资、合资等不同形式企业的税负不同。外资企业不仅税率更低，而且还有“两免三减半”和行业特殊减半的优惠等，因而，外资企业往往享受“超国民待遇”。这就在客观上造成了内外资企业的不平等竞争，已经严重影响了内资企业的竞争力。要抓紧将外商投资企业和外国企业所得税、内资企业所得税统一为企业所得税，为企业营造公平竞争的法制环境，切实改变国内企业被动的竞争地位，提高国内企业（尤其是国有企业）的竞争力。
任何政府部门，包括检察院和法院，只要涉及收费和罚款条文，都应当通过人大财经委员会审查批准。一般来说，政府和两院机构，除了税务部门外，行政、执法和司法部门要与利益相分离，不能设立收费和罚款项目，一些极少量的特殊的收费和罚款，一定要在制度设计上与其机构和个人的利益毫无关系，以防止政府和两院行政、执法和司法因为收钱而失去公正和正义性。
（三）明确区分公权力与私权利
现代宪政理论认为，宪法的核心是限制、规范政府权力和保障公民权利，而且限制和规范政府权力的目的是为了充分保障公民权利。为此，立法就要着重对如下三组关系进行规范。
第一组关系是公权力与公权力之间。对国家机关之间的职权进行科学、合理的划分，是要使它们能够高效运转，目的是要把国家管理好，要为老百姓谋利益。所以，在这种情形下的立法当然要体现以人为本。
第二组关系是公权力与私权利之间。立法为公权力划定界限，明确职责，其目的也在于为民谋利益，因此，贯彻以人为本是理所当然的，也不会出现什么争议。
第三组关系是私权利与私权利之间，也就是平等的民事主体之间的关系，在这里显然是不好笼统地说以人为本的。当然，平等民事主体在行使权利时发生冲突，可以考虑人的生命健康权优先于财产权。在这种意义上，可以说要以人为本。
立法在对上述三组关系进行规范时，最为关键的是要对它们加以平衡，找到最佳平衡点，这也是立法的本质和出发点。只有如此，才能既充分发挥公共权力的作用，又有效地保护民众权益。
（四）处理好多数与少数的关系
民主的一个基本要求是，少数服从多数。民主社会的法律，也就是在少数服从多数的原则下制定出来的。但古今中外的历史已经一再证明，民主容易演化成多数的暴政，成为暴民政治。而且，民主并不能保证它所作出的决定就是正确的，所谓“真理往往掌握在少数人手里”。所以，在当代，就在强调并实行民主的同时，还要充分尊重和保护少数。
坚持以人为本，就必须在努力维护和实现最广大人民群众的根本利益的同时，要照顾好少数人的利益。正如中共中央《关于加强党的执政能力建设的决定》所指出的，“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益。”立法工作尤其应该如此。
（执笔：孙丽、蔡春红，修改补充：周天勇）
《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载 |
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| （责任编辑：权娟） |
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