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| 一、如何充分发挥人大代表的作用 |
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| 2008年06月23日13:14 来源：人民网—理论频道 |
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必须坚持和完善人民代表大会制度。一方面，要认真落实宪法和法律关于人民代表大会制度的规定，使人大真正成为国家权力机关；另一方面，要进一步改革政治体制，理顺党与人大、人大与政府、法院和检察院等的关系。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，是人民实现当家作主的有效途径，是共产党实现执政的制度载体。因此，必须坚持和完善人民代表大会制度。一方面，要认真落实宪法和法律关于人民代表大会制度的规定，使人大真正成为国家权力机关；另一方面，要进一步改革政治体制，理顺党与人大、人大与政府、法院和检察院等的关系。
一、如何充分发挥人大代表的作用
提高人大代表素质，有必要改革现行选举制度。应逐步实现人大代表专职化。先定一个过渡期，在这个过渡期内，专职代表与会议代表共存，逐步减少会议代表的数量，特别是减少政府和两院的代表，直到取消政府和两院官员和一般公务员在人大中的席位，并且完全取消会议代表的席位。
人大代表是国家权力机关（即人民代表大会）的组成人员，是人民代表大会的主体。充分发挥人大代表的作用，是坚持和完善人民代表大会的重要内容。而如何充分发挥人大代表的作用，值得认真研究。
（一）完善人大代表的组成与结构
人大代表结构合理与否以及素质高低，直接关系到代表作用的发挥，也关系到人民代表大会会议的决策质量和工作效率，并影响到国家权力机关作用的发挥。目前，在人大代表的构成方面，主要存在三个问题：一是党政机关领导人比例偏高。在一些地方，党政和事业单位的各级官员代表（特别是政府和两院的官员代表）比例一般在百分之四五十，有的甚至高达百分之六十。而党政事业单位的官员代表平时往往忙于本职工作，执行代表职责在时间和精力方面很难保证；况且，人大及其常委会代表对其所供职的单位――司法或行政机关进行的监督，使其既是监督者，又是被监督者，带来许多麻烦。二是新生阶层代表、女性代表和非党员代表比例偏低。三是部分人大代表缺乏履行代表职责所应有的思想政治文化素质和参政议政能力。
优化人大代表结构，一是优化代表职业结构，限制和减少官员代表数量，提高工农业生产和新兴社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构，提高法律、经济、文化、教育、社区方面专业人才等代表的比例。三是优化代表年龄结构，既要有经验丰富的老同志，又要有热爱人大工作、年富力强的中青年，使人大代表队伍既充满生机与活力，又保持相对的稳定性和连续性。另外，党的十七大提出要优化人大代表城乡结构，“建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。
（二）改革人大代表的选举制度
一些地方只注重对代表结构作出量化规定，而忽视对代表素质的定性要求，有的甚至降低代表素质要求而追求代表结构比例，结果往往把有热情、有能力当选为人大代表的人拒之门外，影响代表的整体素质。有的代表缺乏应有的文化素质和执行代表职务的能力，在一定程度上成了会议代表或荣誉代表。极个别的人大代表甚至政治素质不高、道德和思想作风不良，或因违法犯罪而被罢免其代表职务。因此，提高人大代表素质，有必要改革现行选举制度。
修改相关法律法规，适当放宽代表候选人提名限制，减少上级派选代表候选人名额。除党委有意安排其作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的以外，应尽量不向选区推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民权利，把选民提名推荐的、关注公共事务、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的候选人提交选民酝酿协商，接受选民挑选。
在差额选举的条件下，进一步探索如何坚持党管干部原则和群众公推竞选有机结合，充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权。目前，一些地方在代表候选人的提名、协商、介绍等环节还存在不足，比如代表候选人不需报名参选，代表候选人不准报名参选，代表候选人不能竞选等。代表候选人只能被动地接受提名，依赖选举组织介绍情况，不给代表候选人联系选民、争取选民支持的机会。这样，代表候选人当选往往认为自己是组织安排的，结果是，不仅影响了代表素质的提高，而且背离了我国民主选举制度的本质。选举法规定，选民或者代表联合提名的候选人，与政党、人民团体提名的候选人，具有完全平等的法律地位。但事实却并不是这样，一些地方党组织采取动员或劝说被提名候选人放弃提名，或者动员提名选民撤回提名等措施，减少、限制甚至取消了联合提名。
在我国，选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因，就是缺乏竞选机制。因而，有必要借鉴竞选这一形式。要以候选人自荐报名为前提，同时，引入代表候选人自愿申报登记制度。要增强候选人的透明度，允许候选人自我介绍，发表演讲，回答选民提出的问题，真正让选民知人、知名、知情，按自己的意愿投票。这在广东、浙江等一些基层地方已有实践，有必要进一步总结经验，完善推广。
（三）逐步实行人大代表专职化
我国的人大代表多为兼职而非专职，并且大多是所在单位的骨干，在一定程度上影响了代表从事人大工作。一方面，一些人大代表在参加人大会议时能够履行代表职责，会议之后则很少参加代表活动或以代表身份进行社会考察活动。另一方面，一些人大代表还存在到会率低、发言率及发言水平低、参加视察、调研等活动以及联系选民少的情况。这可以从以下几个方面进行探索、试验。
推进人大常委会组成人员专职化。虽然法律规定，常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，却并没有限制常委会组成人员的其他兼职。因此，目前很多常委会组成人员仍然是兼职的。党的十三大报告就已指出，要加强全国人大特别是它的常委会的组织建设，在逐步实现委员比较年轻化的同时，逐步实现委员的专职化。十六大报告也提出要“优化人大常委会组成人员的结构”。十七大报告进一步强调要“ 加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构”。因此，要继续落实这一要求，逐步实现人大常委会组成人员的专职化。
减少人大代表的数量，并且全国人大在各选区按照人口比例，分配代表名额。目前，我国有近三千名全国人大代表和三百二十万名地方人大代表，如果要全部实现专职化，其工资、福利、办公经费以及办公场所等将是一笔巨额开支，显然不可行。因此，减少各级人大代表数量，不但便于人大开会议事，提高人大的工作效率，而且有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和胜任人大工作的代表，为代表专职化打下较好的基础。具体方案为：估计有选举权的公民人口为九亿，每二百万人选一个全国人大代表，全国人大代表数量为451人，全国人口增加或者减少，这一全国人大代表数量保持不变。地方政权按照省和市县两级设置，省人大代表和县市级人大代表的数量，按照选民人口数量不同，设置不同的比例；并且，农业人口和城镇人口拥有平等的被选举权，不分农业人口代表比例和城镇人口代表比例，代表在全选区中竞选，农业人口可以选城镇人口的代表，城镇人口也可推选农业人口的代表。
逐步实现人大代表专职化。先定一个过渡期，在这个过渡期内，专职代表与会议代表共存，逐步减少会议代表的数量，特别是减少政府和两院的代表，直到取消政府和两院官员和一般公务员在人大中的席位，并且完全取消会议代表的席位。在公民被选举为人大代表后，必须辞去政商和其他社会团体的工作和职务，专司人大专职代表职责，也不得个人经商办公司等，并视同国家政权公务人员管理。时间方面，2009年为止，政府和两院的代表退出；到2012年，人大代表全部专职化；在兼职代表和专职代表共同存在的时间，兼职代表的表决权为专职代表表决权的三分之一。这需要修改宪法和地方组织法、代表法等，为人大代表专职化提供法律保障。
（四）建立健全对人大代表的监督机制
人大代表要倾听民声，反映民意，为人民负责，这是人民代表大会制度的题中之义。但是，一些人大代表在主观上缺乏积极性和主动性，没有尽到代表应尽的职责。有的代表认为“代表有职无权，说话没用”，“代表代表，会完就了”，往往是“开会报个到，视察挂个号”；虽然参加会议，但也不发表意见，民意难反映，民声难表达。这些问题和现象的存在，跟对人大代表的监督机制不完善密不可分。宪法、代表法等规定：“人大代表受原选举单位或选民监督”，但是并没有规定相应的监督约束机制，对“无为”、“不为”代表缺乏有效的监督措施。因此，应建立健全代表履职的法律监督机制，使人大代表加强与群众和原选举单位的联系，使其履职情况能够依法受到选举单位和选民的监督，促进代表提高意识，增强履职观念，从而更好地代表人民群众。
明确代表的职责和义务。代表法对代表的权利做了规定，但对代表应尽的责任和义务规定过于笼统，应该进一步细化、具体化，让代表知道自己该做什么。对代表不履行职责和义务应承担的法律责任要加以规定。对监督代表的形式、手段、程序等需要加以明确规定，增强代表履行职责的外部约束力。对代表还需要坚持动态管理，实行优胜劣汰。认真实施《中华人民共和国全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》第四十三条“选民或者选举单位都有权罢免自己选出的代表”和《中华人民共和国全国人民代表大会和各级人民代表大会代表法》第四十条、四十一条对暂时停止执行代表职务、代表资格终止的规定，畅通代表“出口”。
目前，不少地方人大都在推行代表辞职制度，很多地方在三四年前就已经开始探索，但这一制度还不完善，需要继续探索并不断加以总结。一是要充分尊重代表意愿，保障代表的民主政治权利，不损害、不侵犯代表或选民、选举单位的正当权益。二是根据本地实际情况，对辞职内容、步骤、程序等进行修改完善，切实畅通代表“进出口”机制。三是制度的运行要严格规范操作程序。代表辞职主要分为两种情况：一种是自愿辞去代表职务，这种情况在实际操作过程中相对简单，问题不会太大。另一种是建议辞去代表职务。这需要认真细致、严格按照法律程序办事，以免工作失误。首先，代表因某种特殊原因不能或不再适合担任代表职务，这是建议代表辞职的前提；其次，由人大常委会有关工作机构向人大代表建议，常委会全体会议表决通过决定，这是建议代表辞职的重要步骤。
（执笔：孙丽、蔡春红，修改补充：周天勇）
《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载 |
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| （责任编辑：权娟） |
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