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| 二、划分清楚中央与地方各自的事务 |
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| 2008年05月23日11:03 来源：人民网—理论频道 |
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中央和地方政府分别承担着不同的职能和权力。
作为代表全体人民意志行使公共管理服务权力的政治组织，政府的权力和职能的基本立足点是社会成员的基本需要和利益满足。判断其权力架构是否合理的标准，是能否充分体现全体成员共同意志和社会发展一般规律的要求。公共管理理论指出，政府功能主要包括以下四个方面：一是政治统治功能。政府作为国家统一意识的具体执行者，集中体现了国家的阶级性和自主权，其核心是巩固国家政权，通过一系列的政治活动，防御外来入侵，维护国家主权，建立和巩固有利于经济社会发展的社会秩序和内外环境。二是利益整合功能。就是以中央政府、地方政府和社会组织多重主体，沟通上下联系，维护公民利益，保持社会稳定，协调利益冲突，增强内部团结和合作，形成垂直纵向的政治整合和多元互动的价值整合。三是管理协调功能。主要是通过财政、金融的经济手段和法律法规的司法手段，对经济运行、市场秩序、区域发展、公共环境等进行统筹规划、政策引导、组织协调、管理服务、检察监督等。四是社会公益功能。集中表现在它对社会的一种无条件责任意识和贡献意识，向社会提供公共物品，弥补市场失灵，强化对社会成员的义务，增强政府行使公共权力的责任。政府的这些功能，实际上是一个多系统、多层次的庞大系统。随着社会成员的政治经济文化需求的不断发展，其内涵和外延也处于不断扩展和变化之中。同时，这些功能的实现，并不是依靠一级政府就可以完成的。中央和地方政府分别承担着不同的职能和权力。
（一）中央政府事务
我国中央与地方关系中的中央政府，实际是由中央、人大、国务院、政协等机关组成的行使宏观管理监督权力的领导决策机构。中央政府作为一国的宏观管理者，应具有区别于地方各级政府的职能和义务。从总体功能上看，中央政权的事务集中体现为战略性、资源性、公平性、安全性和基础性的要求，主要表现在以下几个方面。
一是维护国家主权和领土完整，包括国家安全。国家主权是国家独立的主要标志，领土完整是国家生存和发展的物质条件，维护国家主权和领土完整是中央政府至关重要的职能。因此，中央政府要行使外交、国防、安全、国际贸易等维护国家主权、统一的职能。二是制定和运用宪法和法律，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，并运用法律手段调节社会经济政治秩序，把社会运行纳入依法运转轨道。三是保持宏观经济健康发展和稳定运行。主要通过编制中长期发展计划，实施产业政策，保持本币稳定，加强信贷资金管理，运用行政手段、法制手段和积极的财政金融政策调节经济周期性波动，并协调投资与消费等方面的比例。四是限制垄断、保护竞争。中央政府通过制定和实施反垄断法，对竞争在准入等方面给予保护。主要是依靠国家权力（法律）消除限制自由竞争的因素，限制经济垄断，遏制行政垄断。五是制定和完善保证市场充分竞争、有序运行的统一规范。清理和废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，建立和形成全国统一的商品流通政策和贸易体制，健全监督机制，公正公平执法，打破地区封锁行为，促进全国统一大市场的形成，根据产业的整体技术水平和国际发展趋势，建立和形成全国统一的合理商品技术标准、检验体系。六是推动区域协调发展和开发。中央政府通过实施地区振兴和开发战略，配合以财政转移支付、国债专门支持、特殊的税收等体制，促进不发达地区的发展，控制地区之间发展差距的扩大，实现地区之间经济和社会发展的平衡。七是构建和完善社会保障网。中央政府的职能之一就是保证社会公正和机会公平，特别是通过养老保障等体系的建立增强人民对国家的认同感，形成全国统一的劳动力市场，完善和统一养老、医疗、伤残等社会保障体制，组织和动员社会资源和力量，多层次、多渠道拓展社会保障形式，提高保障的社会化水平。八是保护国家经济安全。主要是通过中央政府金融、资源、生态等政策和措施，化解金融风险，防止人口增长过快，抑制生态环境恶化，实现资源的永续利用，特别是保证水、能源等战略性资源的供求平衡和战略储备。从经济层面看，中央政府的职能就是宏观调控、经济调节、统一市场、而监督市场、打击假冒伪劣，防止污染等微观的事务，应当由地方政府来管理。
（二）地方政府事务
地方政府作为承接中央行政体制，联结广大社会成员的中间环节，是国家整个行政管理体制中最为基础的环节，直接承担着组织、协调和管理经济社会发展事务，是我国行政体制中一个执行实施的行政层级。地方政府的层级，由于区域特点和历史渊源，呈现着多层多级的特点，在我国涵盖了省以下各级政府。地方政府在行使公共服务功能和社会管理责任方面，与中央政府具有明显不同的要求，其事务范围应包括以下几个方面：
第一是保证就业，降低失业率。虽然降低失业水平是宏观调控的重要目标之一，但是中央政府能做的工作，只是利用宏观经济政策在总量上保持投资正常和高速增长，保持经济增长速度，保持总供给与总需求平衡，给扩大就业机会创造宏观条件。然而具体如何增加就业，则是每一个地区的事情。地方政府在降低失业率方面的职能，一是实行网开一面的管理和税收政策，支持鼓励自由职业、微型企业和中小企业发展，保护这些劳动者和企业的基本权益；加强失业群体的劳动技能和职业素质培训，开展职业介绍活动，保障劳动者就业的基本权利。二是建立和形成失业者、妇孺和老龄人生活保障体系，就业职工最低工资保障水平和社会救济等基层的社会保障体系。第二是城市建设和管理。城市建设和管理，是地方政府向社会提供的主要公共产品形式。地方政府的重要职责是，直接承担城市基础设施建设、公益性设施建设，城市规划、交通、卫生、供排水等的管理，科学合理地规划城市的功能分区，使城市交通顺畅便捷，城市街道和建筑美观、整洁，供排水、供电、供气等满足市民和生产经营的需要。第三是生态环境保护。生态保护是市场机制无法优化配置的领域，只能靠政府组织动员能力予以实施，也是地方政府满足社会成员长远需求的重要公共服务领域。地方政府承担着制定保护规划，实施调控干预政策，加大依法行政，引导社会和企业正确处理经济发展与资源、环境开发、利用和保护之间的关系的职责；按照国家环境保护法律与政策，建立环境保护职能部门，专司环境检测、环境公报、环境规划、环境执法、环境整治等环保工作；建立城市环保基础设施，制定严格的技术标准和管理规范，使工厂废水、废气、废渣排放达标；组织社会力量开展植树造林活动，进行大江大河治理，进行生态环境建设和保护。第四是社会治安功能。社会治安是指有效地预防和打击违法犯罪，维护社会治安秩序和市场经济秩序，扫除黄赌毒等社会丑恶现象，打击黑社会势力，保护公民的生命财产安全。各地政府通过依法惩处和教育引导等形式维护社会治安，通过预防和打击犯罪、规范社会成员的行为，稳定社会秩序，保证社会健康、文明、有序。
（三）中央与地方政府的交叉性事务
在公共服务和社会管理上，中央政府和地方政府具体职能时有交叉。主要有这样几个方面：一是制定和实施法律和法规。中央政府制定宪法和其他全国性的法律，地方政府制定地方性法规。地方法规往往体现地方局部利益，有时同中央整体利益的目标取向不尽一致。二是界定和保护产权。比如制定民法典，对私人财产应享有的权利及其适用范围，对限制、征用和剥夺私人财产的实行条件、法定程序及其相应的补偿作出具体、详细规定，突出法律的具体性和明确性。制定和完善有关投资经营的专门法律，依法保障正当兼并行为的投资权益，用法律约束政府与民间投资经营者的权利与义务，禁止任何行政力量非法中止或废除投资经营合同，特别是制定保护知识等新的产权形式的法律和法规，打击盗版等侵犯知识产权的行为。中央政权机关，重点集中在统一规则、宏观要求上，地方政府的重点主要集中在具体执行上。具体执行亦应有地方性行政规范，由于经济发展水平和经济结构各地差异很大，各地执行的弹性和自主权也应相对较大。三是提供教育、交通、卫生等公共物品。社会产品分私人产品和公共产品，像道路交通、教育、卫生等公共性和非营利性的产品，企业是不愿意生产的。这就必须有一个不以营利为目的的主体来经营这类产品。这个主体只能是政府。这些必须或主要由政府来经营（或生产）的产品主要有：教育（生产现代劳动力）、公路和城市公共交通、城市地下管网等基础设施、大型农田水利工程、环境保护、公共卫生、公共文化设施等。中央政府提供全国性的基础研究教育、全国性的交通建设等，地方政府则提供地方管理的教育、卫生等设施和服务。四是调节收入与财富的分配。政府主要是通过税收调节等经济手段，达到社会公认的公平。经济手段主要包括公平市场环境，创造平等机会，鼓励先进，讲求效率，合理拉开距离又防止两极分化，也包括直接利用税收杠杆，实行国民收入的二次分配，通过企业及个人所得税、遗产税、负税（减免税）、财政转移支付等方式，调节发达地区和富裕人群的收入，增加不发达地区和低收入人群的收入。五是弥补市场的不完全性和信息的不对称性。市场的不完全性是指有些市场在本质上就根本不可能完全，如未来市场和风险市场。信息的不对称性是指交易双方对与交易有关的信息的占有量严重失衡。一般来说，在产品与服务提供者与消费者的关系中，信息分布往往十分不均匀，市场需求不足与产品供过于求同时并存就是明显的例子。市场的不完全性和信息的不对称性是市场本身克服不了的问题，只能通过政府收集和发布信息，弥补市场的这一缺陷。中央政府制定法律和建设全国统一的大市场，地方政府则承担公布信息、引导市场等职责。六是维护市场秩序。发展市场经济，首先要制定各种作为市场条件的法规，使市场主体在选择自己行为方式和内容时有所依循。其次就是让市场主体付出代价的法规（税法、环境法、产品责任法等），更是其试图规避的。这就需要政府加强检查监督职能。各级政府需要做的是，打击虚假合同和欺诈，维护社会诚信，检查假冒伪劣商品等。
（四）省以下地方政府间的事务划分
对省以下各级政府的事务划分，应当遵循如下原则。一是按照受益范围确定事务归属。在市场经济条件下，提供公共产品和公共服务是各级政府共同的基本职能，但公共产品的性质和覆盖范围不同。越是高一级政府提供的公共产品越具有全局性，受益范围越大。因此，凡是受益范围较大的公共产品，其相应的事务应归属上一级地方政府的职能范围，相反，则应归属下一级地方政府的职能范围。二是按提供公共产品行为的性质确定事务归属。具体而言，就是看公共产品的提供是否需要更高层次的统一决策和规划，是否需要动员全区域的财政资源才能完成这种行为，以及公共产品的提供是否会对整个区域的社会生活产生全面而深刻的影响。如果对上述问题的判断得到的是肯定的答案，那么提供这些公共产品对应的事务就应归属于较高一级地方政府的职能范围，反之，则应归属较低一级地方政府的职能范围。三是按照公共产品的技术经济要求确定事务归属。在政府提供的公共产品清单中，一部分要求的技术经济条件较高（如建设全区域性的交通、通讯网等），另一部分要求的技术经济条件并不高（如对日常经济秩序的管理），属于前者的，事务应归属较高一级地方政府的职能范围；属于后者的，事务归属较低一级地方政府的职能范围。四是按照效率最优确定事务归属。在提供公共产品方面，上级政府并不总是比下级政府更有效率。财政分权理论表明，越是基层政府，离它们的服务对象越近，越了解其需求，也就越容易有效地提供那些层次较低、受益范围较小的公共产品。相反，较高层次的政府在按宏观目标的要求提供公共产品方面，拥有信息资源和管理资源的优势。因此，每一级政府提供的公共产品应当按效率优先的原则提供，谁能最优地提供，相应的事务就列入谁的职能范围。五是法定原则。各级政府的事务一旦确定，就要写入法律。
按照上述原则，省级政府的事务应当包括：一是贯彻执行中央制定的政策法规，并按照国家统一的法律和政策，制定地区性政策与法规，促进本地区社会经济发展，保证就业。二是负责本地区教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护区域性的地方社会治安，承担地区性救灾工作。三是负责具有全省意义的基础设施与公益性项目的建设。四是促进和规划本省内市场体系的建设，维护市场秩序，防止和纠正不正当竞争。五、协调处理本省内的行政事务，完成中央委托事务。
市、县政府的事务包括：一是贯彻执行中央、省制定的政策法规，促进本地区社会经济发展。二是负责城市地区（市级政府）或农村地区（县级政府）教育、科学、文化、环境保护、体育等事业的发展，维护本地方社会治安，具体组织本地方的救灾工作。三是负责本地方基础设施与公益性项目的建设，以及城市规划、交通、卫生、供排水、供电、供气、垃圾清运等，满足市民生活和生产经营的基本需要。四是协调处理本地方的行政事务，完成中央、省委托的其他事务。
（执笔：周天勇、王安岭、谷成、吴旭东）
《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载 |
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| （责任编辑：权娟） |
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