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| 四、预算编制、执行和监督程序及其公开性 |
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| 2008年05月16日08:15 来源：人民网—理论频道 |
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需要建立一个相互制衡、公开透明、公正公平的财政预算体制。
目前中国的财政税收制衡体制的问题是：收费方面，各种部门法律、法规和条例中收费罚款项目太多太滥，政府各部门，甚至行政性事业单位发个文件，就可以收费。税收方面，政府财政税收部门的决定权较大，不能体现纳税人与政府之间的制衡关系。支出方面，报人大的预算，粗糙难懂；相当多的政府收入没有纳入预算进行管理，不报人大审批；强力部门得到的预算数额多，公共服务部门争取预算的能力较弱；转移支付不透明和不公正。因此，需要建立一个相互制衡、公开透明、公正公平的财政预算体制。
（一）中央财政一级预算编制和执行分开
我们认为，在中国，中央一级财政预算编制和执行应当分开。理由是：第一，国际上财政编制和执行分开，是一个通行的原则。有的国家是财政部内编制和执行分开，相对独立运作，有的国家是政府下编制和执行分开，是两个相互独立的政府部门。第二，中国是一个人口众多、多省份、多民族、发展不平衡、公共事务繁杂的大国，一个部门既编制预算，又执行预算，编制容易粗糙，权力过于集中，透明性较差。预算编制和执行分开，便于进行编制和执行的专业分工，编制和执行之间的制衡，也可以提高预算的透明度。
分开有几种方案：一是财政部内编制预算与执行预算分开，优点是有专门的编制人才，缺点是部门内编制与执行分离，起不到制约作用。二是单独设置总理预算编制办公室，优点是独立和超脱，直接归总理领导，没有部门利益，缺点是需要调进人才，熟悉工作，可能会与宏观的规划脱离。三是在国家发展与改革委员会内部设总理预算编制办公室，由总理直接领导，优点是预算可以与国家的中长发展规划，与煤电油运相协调，缺点是其他部门可能会认为发改委权力过大，集中度过高。
总理预算管理办公室的职能是：一是审查中央各部门的预算，汇集、编制中央财政经常性预算。二是审查并再编制国有资产管理部门的国有资产，或者国有资本金预算。三是审查劳动与社会保障、卫生、民政等部门的有关预算，汇集、编制社会保障预算。四是根据国民经济发展五年和十年规划，审查和编制政府需要投资建设的重点建设项目预算，编制年度建设项目预算、五年建设项目预算和十年长远建设项目预算。五是按GDP的债务警戒比例，控制全国发行债务筹集建设资金总规模，审查、编制中央级和中央政府各部门重大建设项目的发债方案，对地方发行建设债务实行总量控制。分级编审项目，中央发改委不编审省、县级举债项目，只控制建设债务规模；编审中央向地方转移支付的一定规模以上的中央举债建设项目；省、县级举债建设项目，由省和县级政府自行编审预算。
总理预算编制办公室和财政税收部门，是两个平行的系统，之间无隶属关系。二者分工大体是：预算编制办公室负责预算的编制，财政税收部门负责收入概算、预算执行和税收等日常事务。省以下政府考虑事务规模，不设省长和县长预算办公室。
（二）改革预算编制和审批时间
我国预算法规定，预算年度从1月1日起到12月31日止，但预算法实施条例又规定预算年度开始的1月份才要求省、市、自治区政府财政部门汇总上报本级总预算草案，预算经人大审批通过的时间一般都是在3月中下旬。从理论上讲，经过人大审批通过的预算案才具有法律效力。但在我国目前的情况下，预算年度开始后，预算还处在编制和审批中，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已三四个月，在有些地方已过去半年。财政在较长时间里的无预算运行，形成先执行、后编制、再审批的局面，使预算在立法上缺乏应有的严肃性和权威性，客观上限制了预算的法律约束力。一旦预算执行中出现问题，就缺乏追究有关人员责任的法律依据。
安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件。从大部分国家的实践看，预算正式编制之前的准备时间普遍较长，许多国家预算编制时间一般都在一年左右，在每一个预算年度开始之时，就着手下一年度的预算编制工作，使得预算的编制有较充分的筹备、测算、讨论过程，保证了经济资料搜集、指标测算、项目取舍等工作的质量，提高了预算编制的准确性。美国联邦预算的编制、审批时间是十八个月，其中编制需要九个月，这样就为收集资料，进行相关论证提供了充分的时间。
为保证预算本身的客观性和科学性，提高其可行性，减少在执行中的频繁调整，应适当延长预算的准备期。参考其他国家的做法，结合我国的实际，年度预算编制、审查和批准程序可有两种选择方案：一是每年2至5月编制部门预算，6至8月由中央预算编制办公室和地方财政部门汇编预算，8至9月由各级人大预算委员会讨论、辩论、审查预算，10至11月内召开各级人民代表大会审查批准预算，预算执行年度时间不变。二是将预算编制、讨论和审批时间顺延四个月，将预算执行年度改为4月1日至第二年3月31日。立法明确规定有审查或者审批预算议程权力的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，保证按照上级政府汇编预算所需要的时间，提交经过本级人大审批通过的本级预算和本级总预算，从根本上解决部门或者财政部门代编、代定预算的问题。
（三）建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制
社会主义政治文明的重要特征之一是人民当家作主。在社会主义社会，公民将自己的一部分权利和财力让渡给国家后，对公共权力是怎样运用的，特别是钱是怎样花的，需要有一个极为透明的制度来满足公民作为纳税和纳费人的知情和监督权益，这是社会主义制度下，人民民主的一项最基本的权益。因而，财政是不是公开透明，是不是由人民来批准和监督，是反映社会主义政治文明程度的重要标志。
将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大，取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。人大和政协中专门设立筹款委员会，具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案及条款。
政府与人大和政协以及国家元首之间具体制衡程序和过程为：
1．税收和预算议案的提交和听证
总理预算管理办公室提出预算方案，或者政府及政府部门，或者社会上提出要设立新的税收、收费和罚款法案，包括修改以往税收、收费和罚款的议案，人大筹款委员会和预算委员会需要举行听证会。首席证人是总理预算管理办公室主任、财政部长、税务局长，依次是预算司长、央行行长，还要有专家（经济学家、律师、会计师等）和社会有关方面的证词。
中央政府方面由财政部分管副部长和国家税务总局局长负责各种税改方案的制定。税政司下设税收分析处、税收立法顾问处和国际税收顾问处，由若干经济学家、统计学家、税务律师、会计师组成。总理预算编制办公室、国务院研究室、国务院发展研究中心等机构，也有对财政税收部门和其他政府部门的税收、收费和罚款方案提出意见的义务和权利。
分别隶属于人大和政协的预算委员会以及预算常设办公室，前者负责预算的审议，并向人大和政协提交对国家和中央政府预算草案审议的意见，后者主要负责为人大和政协预算委员会提供分析材料，进行中长期预测。
2．议案审议通过或者被否决的程序
税收、收费、罚款或者预算方案在人大和政协先后进行讨论，否决或者通过；报国家主席，同意或者否决；重新表决，通过形成法律或者议案作废。先由人大筹款委员会或者预算委员会举行听证会，进行激烈的辩论后，或者否决，或者形成意见较为一致的报告，报人大由全部人大代表辩论。然后交政协筹款委员会或者预算委员会，再进行听证。人大和政协意见一致，报国家主席；意见不一致，将分歧交由人大和政协联席会议协商，以消除分歧。报国家主席后，国家主席同意或者否决。主席将其否决发回人大和政协重议，若人大和政协重新表决，多数通过原来议案，推翻主席否决，强行成为法律；若达不到原议案支持的票数，如果是税改方案，该议案作废，如果是预算方案，则要重新修改。
中央政府预算办公室和财政部门只有调整预算方案的建议权，如需要进行修改，必须经过人大和政协讨论审查批准；地方政府则由财政部门提出修改建议，通过地方同级人大讨论审查和批准调整预算。
考虑到中央与地方管辖范围不同，省和县、市、镇的税收预算体制，不设政府预算编制办公室，由财政部门代替。地方税收、收费、罚款和预算方案，在同级政府和人大之间进行制衡，不再经过同级政协讨论和审议。
政府财政和国有资产是公共财产，除了涉及军事和国家安全的，全部预算和国有资产经营信息必须向公众公开。一切税法、税收、收费和罚款法律条款，预算法及各级政府的预算法定方案，其全部和详细内容，除受安全保密法特殊限制的，必须通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开。
（执笔：周天勇）
《攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告》图书连载 |
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| （责任编辑：权娟） |
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