中纪委信访室副主任:中国古代监察制度的十个基本特点
修晓波
  2007年03月09日16:17 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 中国古代监察制度是封建政治的一个组成部分,在长期的发展中形成了十个基本特点。

  [关键词] 中国古代监察制度; 监察; 基本特点

  [中图分类号] D035.4 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2007)01-0047-03


  中国古代监察制度是封建政治的一个组成部分,在长期的发展中形成以下一些基本特点。

  (一)监察机构随着皇权的加强而不断强化

  中国古代监察制度形成于秦汉。监察官统称御史,最高长官是御史大夫。东汉光武帝把御史的官署从皇宫里搬出来,并入兰台(收藏和管理宫中典籍的机构),御史的长官叫御史中丞,他办公的地方叫御史台,也叫宪台或兰台。东汉御史台名义上隶属于九卿之一的少府(掌管宫中服务性事务的部门)。三国时曹魏的御史台脱离了少府,这是体制上的重大改革。从此御史台成为独立的监察机构,地位显要了。唐模仿隋在中央设三省六部,三省的长官都是宰相。同时在御史台下设三院,即台院(御史台本部,处理台内日常事务)、殿院(在宫廷举行重大仪式时纠察礼仪)和察院(主管弹劾百官),监察机构进一步完善。到了明代,朱元璋废除宰相,改御史台为都察院,突出了唐代察院的职能,说明御史工作的重点更加明确。同时设置六科(有点像今天监察部的派驻机构),对中央主要部门实施对口监察。六科直接对皇帝负责,监察机构又得到加强。中国封建社会政治的特点是不断削弱相权、不断加强皇权,监察机构正是适应了这一趋势而不断地被强化。

  (二)监察官是皇帝的御用工具

  清初编纂的《钦定台规》明确说,监察机构是“天子耳目风纪之司”。监察官是皇权的耳目工具,他们的根本任务就是为了维护皇权。三国时的曹操为了树立权威,特设了校事一职,执行监察和军事执法官的任务。校事的职位很低,但权力很大,完全秉从曹操的旨意行事,是典型的鹰犬与爪牙。宋代不仅中央御史台直属皇帝,地方的监司和通判也直隶皇帝。明代的都察院和六科都归皇帝直接领导。清代以法规的形式规定,监察官的考选、差遣、内升以及外转都由皇帝说了算。所有这些都体现了监察官御用的性质,这种御用性从根本上决定了监察官在多数情况下不可能站在社会公正的立场上履行职责。

  (三)一般监察官秩低权重,以小监大

  古代统治者对监察官职级的配置十分微妙,高级监察官的职级有增高的趋势,而作为工作骨干的中下级监察官的职级一直不高,但却可以监督、弹劾高级干部,即所谓以小监大。高级监察官指御史大夫和御史中丞。前者隋代为从三品、宋代从二品,到元代为从一品;后者隋代为从五品、宋代从三品,到元代为正二品。明代的左、右都御史均为正二品。做具体工作的监察官的职级却不高。汉武帝派出的刺史,论职级只有六百石(当时没有品),只相当于一个中下等县令的级别,却能监察职级二千石的郡国守相,权力很重。隋代的监察官为从七品,宋代为从七品,元代为正七品,明代的十三道监察御史也是正七品,相当于现在的县处级干部,而他们弹劾的对象却是从一般官吏到宰相。这种设计可谓用心良苦。清人赵翼的一句话道破了其中的奥秘,他说:“官轻则爱惜身家之念轻,而权重则整饬吏治之威重。”职位低的人顾忌少,可以大胆工作,同时也听话,便于管理。从当年的实践看,还是行之有效的。

  (四)对地方官的监察割裂了监督者与被监督者的利害关系

  这种做法始于汉武帝,他把全国分为十三个监察区,称十三部,每部派一名刺史在自己的监察区内进行巡察。巡察时“乘传(公家驿站马车)周流”,年底回京汇报。唐代在地方划分十道(监察区),由中央派出十道巡按使在各自的监察区内巡视。明代在地方设十三道(按省划分),配置十三道监察御史,再从他们中间选派巡按御史出巡地方。中国古代对地方的监察,以这种巡视方式实行的时间最长,影响最大。它的成功之处,就是用流动的方式把监察官与行政官的利害关系割裂开来,保证监察官能够较好地履行职责。这个理论的创始者是战国时的商鞅,他说过一段很经典的话,意思是:虽然官员人数很多,但他们担任同一类的职务,站在同一个立场上,让他们彼此监督是不可能的,他们利害关系一致,容易互相包庇,就好比让马夫监督马夫,行不通。假如马儿能够说话,就可以监督马夫,因为马儿与马夫的利益是相矛盾的。按照他的观点,只有确立利益相异的钳制关系,才能使监督真正发挥作用。概括成一个公式,就是“流动的方式——割断监督者与被监督者的利害关系——马儿说话”。这里马儿说话是关键。让马儿开口,机制就是割断监督者与被监督者的利害关系,而割断这一层关系的途径是采用流动的方式。汉、唐、明统治者践行了商鞅的监察理论,并且在实践中又有新的发展。

  (五)在府县一级不设监察机构

  元代以前地方没有固定的监察机构。到了元代,先后在行省这一级设立了几个行御史台,行台之下有诸道肃政廉访司,共有二十二道,是地方正式的监察机构。元代地方行省之下的行政机构依次为路、府、州、县,道是在中央的中书省、地方行省和路府之间设置的监察区划。也就是说,在州县(大致和今天的县相当)一级是不设监察机构的。明代地方行政机构是承宣布政使司(习惯上仍称行省),之下是府、县两级政权。明朝初年,朱元璋只在行省一级设立了提刑按察司,主管监察工作。到清代,地方上有省、道、府、县四级。省一级保留了明代的按察司,道(包括守道和巡道)这一级是个创新,有点像现代行政区划中的地区行署,因与监察有关,勉强可以算作监察机构。但道以下的府县没设监察机构。
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(责任编辑:李静)


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