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完善农地用益物权制度的思考
温世扬
2009年02月10日08:21   来源:人民网-《人民日报》
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  改革和完善农地物权制度,是稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度的题中应有之义,也是推进农村改革发展的必要手段。

  我国现行的农地物权制度,是经由民法通则、土地管理法、农村土地承包法等法律逐步构建起来的,至物权法集其大成。其基本构造为:第一,土地所有权。农村和城市郊区的土地(包括宅基地、自留山和自留地)属于集体所有(法律规定属于国家所有的除外),这是我国农地物权制度的基础。第二,土地承包经营权。土地承包经营权肇始于改革开放之初在农村推行家庭联产承包经营责任制的伟大实践,经过不断发展与完善,由民法通则、农村土地承包法到物权法,已成为具有中国特色的一种新型用益物权。第三,宅基地使用权。在农村土地集体所有的体制下,农户基于居住生活的需要而申请批地建房,因而取得宅基地的占有、使用权。物权法将其纳入用益物权体系,赋予其物权效力,并对其取得、行使、转让、消灭等作了规定。

  物权法的颁行,标志着我国农地物权制度正式确立,为农村和农业的稳定发展提供了有力的制度保障。但也应看到,以党的十七届三中全会提出的推进农村改革发展的指导思想和目标任务衡量,我国现行农地物权制度在体系和内容方面均存在不适应之处,有待充实和完善,这集中体现在农地用益物权方面。首先,物权体系未臻完整严密。根据土地管理法的规定,集体土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中,农用地已基本纳入土地承包经营权制度的调整范围;建设用地既包括宅基地,也包括乡镇企业、公共设施等建设用地,前者已纳入物权法的调整范围,而后者尚处于物权体系之外。这样,此类集体建设用地的使用者对土地享有何种民事权利便无从判定,其使用权的流转也缺乏物权法依据,因而导致相关纠纷屡屡出现。其次,物权效力未得到充分体现。就用益物权而言,完整意义上的支配权,意味着权利人不但有权对标的物直接加以占有、使用、收益,也有权将标的物作法律上的处分,即许可他人占有、使用、收益,或者将此项权利让渡于他人。而我国现行法律虽从一般意义上赋予了土地承包经营权人、宅基地使用权人对承包地或宅基地享有占有、使用等权利,但其处分权能却被弱化,物权效力未得到应有的体现。再次,物权保护缺乏刚性规范。从现实情况来看,农地用益物权或农民权益保护中存在的一个突出问题是农地征收失范。农地征收不仅导致土地所有权的变更,被征收土地上的承包经营权、宅基地使用权也随之丧失,因而事关农民的安身立命之本,在实施中须慎之又慎。对此项制度,土地管理法作了较为系统的规定,物权法也作了原则性规定,但在现实中,农地征收失范现象却普遍存在,“公共利益”往往被泛化甚至成为商业性房地产开发的借口,征收补偿的象征意义大于实质意义。

  贯彻落实党的十七届三中全会精神,为进一步改革完善农地用益物权制度提供了动力和机遇。第一,将非住宅集体建设用地使用权纳入物权体系。宅基地以外的集体建设用地是集体土地的重要组成部分,其规模甚至大于城镇国有建设用地。物权立法应承认集体建设用地使用权与国有建设用地使用权的同质性,将其作为用益物权的一种形态,并对其取得、转让、抵押等作出专门规定,从而充分发挥其财产效用,促进农村经济发展。第二,强化土地承包经营权、宅基地使用权的收益、处分权能。在严格实行耕地保护、控制土地用途的前提下,应为土地承包经营权流转提供法律保障。对于宅基地使用权,应允许其在一定条件下转让和抵押。第三,严格限定农地征收条件,提高补偿标准。应通过专门立法,采取列举或排除方法严格限定“公共利益”的范围,并确立严格的征收决策程序,从而最大限度地防止征收权力滥用。关于征收补偿,应着眼于被征收土地的市场价值和失地农民的长久利益,确立更为公正的补偿机制。 

(责任编辑:秦华(实习))

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