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| 我国农村公共服务供给机制问题探讨 |
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| 于慎澄 |
| 2008年12月01日13:55 来源：《理论前沿》 |
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[摘要] 增加农村公共服务供给是解决农村公共服务供需矛盾的根本途径，我国目前农村公共服务供给机制不适应保障公共服务的要求。为此，应建立与完善农村公共服务供给机制。
[关键词] 农村； 公共服务； 供给机制
农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务。随着经济社会的不断发展，我国农村地区出现了公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、基本公共服务短缺之间的突出矛盾，增加农村公共服务供给是解决这个矛盾的根本途径。我国目前农村公共服务供给机制不适应保障公共服务的要求，这是导致农村公共服务供求矛盾的根源。建立与完善农村公共服务供给机制体系对有效提供农村公共服务，进而有效缓解社会矛盾、建设社会主义新农村具有重大作用和深远的意义。
一、我国农村公共服务供给机制存在的主要问题
1.农村公共服务供给与农民需求尚有一定的差距。
目前我国农村公共服务供给机制是一种典型的“自上而下”的供给决策程序。由于地方政府部门的决策者主要是根据政绩和利益的需要，利用掌握公共资源的权力做出公共品供给决策的，因此，在现实中，他们往往热衷于一些见效快、易出政绩的短期“硬性”公共产品的生产与供给，而对农村教育、社会保障、公共卫生、科技推广、信息提供以及相应的制度安排等“软性”公共产品，却没有太高的积极性，致使农村公共品供给在总量严重不足的同时，又存在供给结构失衡的问题，这样就容易造成农村公共服务供给与农民需求之间产生较大的差异。
2.农村公共服务供给主体单一，供给效率低下。
长期以来，地方各级政府都是提供农村公共服务的主体，而且是唯一的供给主体，负有公共服务供给的完全责任。由于政府包揽了一切农村公共事务，不允许任何非政府组织和私人部门与其竞争，许多“不该管”、“管不好”的农村公共事务，政府也一把抓。结果，一方面，政府机构臃肿、人浮于事，加重了国家的财政负担；另一方面，农村公共服务没有竞争的压力和动力，降低了公共服务供给的效率。
3.转移支付资金利用效率低，农村公共服务供给资金短缺。
首先是农村转移支付资金政出多门。目前我国大多数省区分配和管理支农资金的特点是：部门过多、层级过多、人员过多。这种支农资金的分配和管理结构存在诸多弊端，造成农村转移支付资金利用效率低。
其次是转移支付配套资金使县乡财政更加困难。现在很多项目(包括涉农项目)都要求有相应的配套资金，这会造成争取的项目越多，配套资金越多，县乡财政越难以配套，项目越难建设，县乡财政越加困难。这使得本来就捉襟见肘的基层政府不得不四处借债，导致债务包袱越来越重。
第三是农村转移支付资金分配和管理上存在问题。农村转移支付中的专项转移支出规模较大，支出项目繁杂而分散，大量的专项项目的下达，已形成一个庞大的“跑项目”利益集团，在利益集团的驱动下，专项项目应起的作用已大打折扣。另外，由于缺乏严格的预算约束，专项转移支付资金在使用过程中缺乏对预算资金的有效监督管理，在使用后对其使用效果缺乏规范的绩效考核机制。
二、我国农村公共服务供给机制存在问题的原因分析
（一）农村公共服务供给缺少有效的农民参与机制。
农民是农村公共服务的受益主体，但从全国范围来看，在农村公共服务和公益事业建设上，农民参与的有效机制还远未建立。由于缺乏农民的有效参与，虽然农民在现实中所享用的公共产品数量少、品质低，难以满足他们在生产和生活中的基本需要,但是农民却没有任何渠道表达这种不满,更没有依据资源条件选择所需求的公共产品的政治和社会机制。农民在公共服务上的真实利益诉求难以通过顺畅的渠道得到表达和满足，这是造成农村公共服务供需不均衡的重要原因。
（二）地方政府公共服务职能界定不清。
首先，地方政府承担了部分应由中央政府承担的支出，如：农村基础教育、公共卫生、计划生育、优抚保障、民兵训练等。地方政府公共职能界定不清导致地方政府在农村公共服务供给方面出现“缺位”与“越位”，一方面农民需要的公共服务供给数量不足，供给效率低下，另一方面，地方政府采用“自上而下”的决策机制，所提供农村公共服务难以满足农民的实际需求。其次，地方政府的经济建设职能过大。我国县（市）、乡（镇）政府普遍比较重视地方经济建设，为此投入了大量的人力、物力、财力，经济建设支出在很大程度上挤占了公共服务上的支出。另外，乡镇级政府为向上级争取各类项目建设经费和配合上级的各类检查耗费了很大精力，在公共服务上往往只能做到保持乡村社会的基本稳定。
（三）地方政府公共财政能力与公共服务职责不对称。
一方面，县乡财政财力逐步萎缩。1994年分税改革以来，县乡基层财政在政策变革中处于弱势地位，很大部分财政资金用于工资发放和行政事业经费。特别是当全部取消农业税后，以农业为主的乡镇，乡镇机构的运行以及农村基本公共服务的提供，无疑必须依赖于上级财政的转移支付。同时，近几年国家出台的宏观调控政策，大部分都是由地方财政买单，这体现为地方财政尤其是乡镇财政的减收效应。另一方面，县乡政府增加农村公共服务的任务越来越重，能力与任务之间的不匹配，难以及时、有保障地解决农民现实的、迫切的公共服务需求。
（四）农村公共服务供给缺少长效筹资机制。
首先，缺少一个农村公共服务筹资的法律保障机制。公共服务的投入往往需要通过立法来给予保障，但我国目前尚缺少有关农村公共服务筹资方面的法律法规。
其次，部分农村公共服务筹资制度安排不合法。由于缺少对预算外资金收入和使用的制度约束，预算外收入在很多基层政府演变成政府各部门的乱收费。这样很容易造成农村公共服务生产成本向农村居民和企业转嫁的现象，其结果必然加重农民和企业的负担。
第三，缺少一个长期的农村公共服务供给和投资规划。各地农村公共服务项目建设普遍缺少一个整体和可持续发展的筹资规划，政府只有到了出现问题或者问题已经很严重的时候，才会紧急拨款进行建设，尤其是各级县乡政府更是如此。这样一来，各级政府在财政资金的安排上，就较少考虑到农村公共服务的长远建设和发展。
（五）农村公共服务供给激励与约束机制不健全。
首先，干部考核机制对公共服务供给缺少激励。目前，基层政府干部的考核和升迁仍然主要取决于当地的经济绩效和招商引资上的成绩，而不是农村公共服务供给状况的好坏。乡镇干部的注意力主要放在招商引资、向上级争取各类项目建设经费等方面，而且还要配合上级的各类检查，所以只能牺牲公共服务方面投入的注意力。
其次，对农村公共服务供给缺少相应的约束机制。在公共服务供给过程中，中央对地方政府的问责制度迟迟未能建立，由此导致转移支付中的资金漏损、挪用等行为难以得到有效规制。
第三，由于公共服务上的软指标，农村公共服务的人才储备面临很大问题。我国城乡公务员之间实际收入差距较大，免征农业税后，乡镇级工作经费进一步紧张，乡镇干部普遍待遇较低，再加上干部工作能力参差不齐，这直接影响到乡镇政府为农民提供公共服务的效率和持续性。通过以上分析，完善农村公共服务应从机制入手，从公共服务需求表达、供给分担、资金保障、激励约束等方面建立与完善农村公共服务供给机制，推进社会主义新农村建设。(作者单位：中共青岛市委党校) |
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| （责任编辑：王黎锋(实习)） |
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