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新农村建设与城市化
——与中共宁波市江北区委书记周学锋的对话 
郁建兴 
2007年08月27日11:18   来源:《中国党政干部论坛》
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  [摘 要] “三农”问题的本质是体制、制度问题。新农村建设要跳出“三农”抓“三农”,通过工业化和城市化,使农民市民化。城市化应该成为国家战略,只要措施得当,所谓的城市化陷阱是可以避免的,农民市民化的核心是权利的市民化。
                       
  [关键词] 新农村建设; 城市化; 宁波市江北区

  江北区位于宁波市区西北侧,全区面积208平方公里,户籍人口23万,是宁波市最大的中心城区。近年来,江北区经济社会发展迅速,在统筹城乡发展、建设新农村、推进城市化等方面取得了很大成绩,积累了不少经验。2007年4月27日,浙江大学公共管理学院郁建兴教授率领的课题组对江北区委书记周学锋进行了专访,就江北区通过城市化推进新农村建设的主要问题进行了交流与探讨。以下内容根据访谈记录整理而成。

  通过城市化推进新农村建设

  郁建兴:近年来,我们开始较多地关注新农村建设与城市化的关系。我们不太赞同一些论者提出的农民不离土、不离乡而建设新农村的路子。新农村建设的根本途径可能在农村、农民、农业之外,通过城市化、工业化、市场化,通过农民市民化来推进。

  马克思说过,人体解剖对于猴体解剖是一把钥匙。反过来说,低等动物身上表露的高等动物的征兆,只有在高等动物本身已被认识之后才能理解。根据马克思这一“从后思索”的方法,探究当前我国新农村建设道路应当立足于他业已达到的高级形态的把握,而不是相反。浙江省2005年的城市化水平已经达到56%,高于全国平均水平,也高于世界平均水平。宁波市在浙江省的城市化进程中又走在前列。这是我们选取江北区来考察新农村建设与城市化的关系问题的根据。基于江北区的经验,您认为新农村建设的根本途径是什么?

  周学锋:“三农”问题的本质是体制问题、制度问题。建国以来,我们一直关心“三农”,但“三农”仍然是中国的大问题,农业萎缩、农村凋敝、农民贫苦的现象并没有得到根本扭转。在今天,如果把新农村建设仅仅理解为提高农民收入、改善生活环境、提高生活质量,那么,政府通过增加投入就可以了。问题在于,国家能否有足够财力支持?源源不断的投入是否能够解决问题?是否能够可持续地提高农民收入?

  新农村建设的背景是城乡差距过大,而且还在不断扩大。就宁波市江北区来说,现在农民和市民的收入差距为一万元左右,并且有不断扩大的趋势。如果农村人口只有全部人口的10%左右,那也无所谓,政府可以通过社会福利保证这10%农村人口的生活。而我们的问题在于,农村人口的比例是50%以上,其他地区甚至高达70—80%。

  我认为,新农村建设需要跳出“三农”抓“三农”。没有工业化和城市化,“三农”问题是解决不了的。世界上还没有一个先例,以农民且是传统农民为主体,率先实现国家现代化。那么,问题如何解决?只靠感情是解决不了问题的。在新农村建设中,依靠政府今年给村民送500块钱,明年再送500块钱,并不能解决根本问题。现在农民最大的问题是什么?不是收入问题,而是权利问题,比如农民对资源没有支配权,农民的房屋没有产权,不能流通,这就是一种权利的歧视,权利的不平等才是真正的不平等。

  农民收入要实现可持续性的增加,需要看他们从市场上通过劳动、从体制中获得的多不多,如果这个比例高,那么就是稳定的,仅靠政府划拨所得,那是不稳定的。提高农民收入,要通过让农民真正进入市场、改变职业和身份、获得与市民同样的权利来实现。因此,政府应该考虑如何改变农民的身份和职业,也就是说要制定和实施合理的社会政策,这才是对农民最大的关怀。否则,每年制定最低保障线,一百年后,还会有很多人在最低保障线下,这与通过制度、体制的改变,通过工业化、城市化的推进增加农民收入相比,究竟哪个好呢?

  郁建兴:江北区从原来重视“三农”工作,到全面推进新农村建设,在这个过程中,形成了哪些主要经验?有没有出台一些具体政策来实现农民收入的可持续提高,实现农民权利的平等?周学锋:在江北区的新农村建设中,我提出了一个观点:撤村建社区也是新农村建设。我们要把10%的村撤掉,建成为社区,现在正在试点。前面说过,新农村建设的目的是提高农民收入、提高农民生活水平,改善农民居住环境;那么,把一个农民变成一个城市居民,这与新农村建设的目标是完全一致的。新农村建设不等于新村庄建设,并不一定要农民不离土、不离乡,在农村改变他们的生活。将70%—80%的人留在农村,靠几分地建设小康社会,事实已经证明是不可能的。我们做了调查,现在江北区农民人均9000多元的收入,真正从农业当中收入的比例,大概是百分之20%—30%,近80%的收入是从农业之外获得的。

  我们现在进行的新农村建设,与以往实行重农政策的根本区别在于,大环境大背景发生了变化,我们始终要把“减少农民”、“转移农民”作为一个前提条件来考虑。如果农民不减少、不转移,农民身份不改变,这样的新农村建设与过去有什么差别呢?现在我们可以通过财政倾斜,加大对农业、农村的投入力度,但是这应该有一个边界。能不能像江北区一样把他们集中在慈湖人家、姚江花园(注:慈湖人家、姚江花园为江北区近年来为被征地拆迁农民新建的农民集中社区),这些农民的聚居地不亚于城市的小区,有绿地,有物业,配套设施都很好。这是新农村建设还是城市化?我看都可以讲,它是一体两面。居住在这些新型社区中的一部分农民,每年还会花点时间在农田里面,而大部分人已经进入工厂,实现了收入的非农化。

  胡锦涛总书记说要工业反哺农业、城市反哺农村,地方政府在实践中如何体现出来?我们的认识是:首先,新农村建设必须有现代产业,农业要成为现代农业。现代农业的特点在于从业人员减少,机械化、市场化、信息化程度高,这些都要求减少农民。现在中央提出现代农业是新农村建设的核心,我觉得触碰到了本质问题。其次,如果说城乡二元结构一时还没有办法消解,那么农民先要成为现代农民。我想象中的现代农民应该是亦工亦农,与过去的传统农民相比发生了很大变化,这为未来的转移打下了坚实的基础;他们掌握现代知识和技能,这大大增强了转移的可能性。农民这个词,不应该成为身份的称谓,而是一种职业。最后,也是更重要的,就是城乡一体化。在新农村建设中,怎么进行标准田建设,怎么抓基础设施建设,怎么抓社会保障,这些都是技术层面的,有财力多做一点,没有财力少做一点,更重要的工作应该从制度上、体制上进行考虑。城乡一体化,不在于城市像农村或者农村像城市,而是每个人享受同样的公共服务,拥有同样的权利,不因为是农民、市民而有所区别,这才是真正的城乡一体化。到那个时候,每个人都具有自由选择权,因为国家提供平等的公共服务,所以无所谓居住在什么地方。到那时候,就算一直保留农民也无关紧要了。

  要城市化而不是城镇化

  郁建兴:现在有一种倾向,大家都不提城市化,而是用城镇化取而代之。有学者认为,解决农村问题要继续发展小城镇战略,让农民在家门口打工。主要基于两个理由,第一,国家为城镇化支付的财政成本低;第二,城镇的生活成本低,有助于农民进入城镇,大城市的生活成本太高,不利于农民的市民化。但是也有学者反对这种观点,认为小城镇占地过多,不利于实现规模效应,而且小城镇的社会文化程度低,基础设施不全面,农民进入小城镇等于还是在农村。这些都是学术界的争论。作为新农村建设的实践者,您怎么看待城市化、城镇化的关系问题?

  周学锋:农村和城市是两个概念,城市是集聚的,农村是分散的,如果农村也搞成集聚发展,那就叫做城市了。现在很多地方都把农民集聚起来,建设中心村,象发展城镇一样,这不可能发展好。现在始终不敢说城市化,都讲城镇化,认为镇可以避免城市化的陷阱,但事实上中国没有几个镇能够帮助农民转移。中国比较成功的镇是温州苍南县的龙港镇,但是我们能够有几个龙港,能有多大程度上的普及意义?镇的规模太小,很多都只是一条街,很难兴旺起来。

  城市化对中国有什么意义?美国有学者提出,中国要建50个1000万人口的城市,中国的生产问题就解决了。这个话初听觉得不可思议,但仔细想想也未必就是天方夜谭。中国的农民如果到最后才转移,那必定不是因为产业发展的需要,而是迫于生态灾难的压力。比如现在西部的一些地区,在农村也搞城镇化,也搞工业化,也搞大规模的圈地,但是城镇化很难形成产业效应,其结果就是厂房建在那里闲置,土地不能种植,小规模的工厂污染严重,很难治理。现在农村的污染已经不亚于城市了。

  城市化、工业化不能在村级层面进行,城市化也不能被城镇化取代。城镇化是把城市造在家门口,让农民在家门口过城市生活,这个想法很好,但是不现实。镇的规模很有限,提供的公共服务和其他设施建设也有限,是否能够在镇里面形成很大的市场和就业空间,这是值得怀疑的,因为农村的特征是自给自足,这就不可能产生服务业。但是城市可以,它可以在人本身有需求的时候也为别人创造就业机会,尽管城市化看来占地多了,但是实际的利用率远比城镇高。中国的城镇化讲了这么多年,宁波也进行了试验,但是没有一个镇能够发挥转移和减少农民的功能。欠发达地区就更少了。镇不能解决农民的问题,县可能可以解决一部分,但是也不可能解决全部,所以我还是主张城市化。不要躲躲闪闪,离开城市化前提的新农村建设,“三农”问题解决不了。城市化不仅仅是指建设大城市,更重要的是通过城市化的推进来根本上解决“三农”问题。

  城市化应该成为国家战略

  郁建兴:以城市化来推进新农村建设,您已经做了很好的论述。但是在我们的调研中发现,许多政府官员都认为现在推进城市化非常艰难,特别是在《基本农田保护条例》出台以后,推进城市化的用地问题就成为当前许多地方政府的“天下第一难”。浙江省的不少地方因为用地限制而出现了企业外迁。江北区在以城市化推进新农村建设的进程中是否也遇到了一些障碍?您认为解决这些问题的可能途径在哪里?

  周学锋:解决“三农”问题离不开城市化,推进城市化又会在现实中遭遇许多障碍,包括你说的用地困难。这就迫切需要我们把城市化上升为一种国家战略。

  城市是吸纳农业人口、吸收农民转移的最大载体。如果只强调政府投入基础设施建设,盲目建设新村庄,不仅不能够解决“三农”问题,还会带来许多负面效应。我现在非常后悔在天台县委书记任上抓村村通公路工程,忽视环境保护,造成了一些生态破坏。城市化是最节约的,把农村弄成城市一样,与把他们转移到城市相比,哪个效率高?把就业岗位送到农村,与让农民来城市就业相比,哪个更好?土地也是一样,有人觉得城市化的推进浪费土地,但是从国家层面来看,与将公共服务设施在农村“城市化”的方式相比,还是城市化的土地利用效率高。出现城市化浪费土地的错觉,源于农民就地城市化的思路。如果把城市化上升为国家战略,这些问题就能够得到解决。

  把城市化作为一种国家战略,不局限于区域层面,跨区域的农民市民化也就随之产生。在国家战略的视角下,首先要改变城市化率的计算水平。按照江北区的情况,现在全区面积208平方公里,建成区10平方公里,23万人口,这10平方公里内城市人口有多少?怎么计算城市化水平?按照现在的方式,只需按照江北区23万人的基数来计算,但这是不合理的,因为这预示了江北区的城市化只需要解决江北区23万人的城市化水平,这种核算方式没有将外来人口纳入城市化的范畴,使地方政府没有动力考虑外来人口的权益,这不是国家战略。如果地方政府将外来人口的利益也考虑进来,那么首先需要通过国家政策来保障,这就产生了一系列的变化:人口输入区域内人口越多,资源保障也多,用地指标也多;人口输出区域内的人均土地面积上升,给现代农业发展创造条件。

  现在江北区的土地指标非常紧张,西北地区经常来这里大规模招商引资,他们有地却没有人愿意去投资。其实何必一定要招商引资去那里,然后再把产品运出来?在国家战略的视角下,江北区政府在考虑发展时就不再仅仅解决本地23万人口的市民化问题,而是把西北地区转移过来的人口一并解决,实现双赢。宁波市现有常住人口550万,外来人口320万,这些外来人口长期游离在体制之外,舆论老是说他们是不稳定的因素,说外来人口犯罪比率高。他们怎么可能稳定起来呢?他们到这里来是要找工作谋生,如果一个月、两个月甚至更长时间找不到工作,生活没有保证,各种基本的公共服务也很难得到,就只能成为不稳定的因素了。另一个现实是,现在宁波的外来人口,真正流动性很大的其实不多,大部分外来人口在这里找到工作以后就相对稳定地居住下来。也因此,现在舆论开始有了一些变化,称他们“新江北人”。这是一个进步,但是为什么不能真正融为一体,不分新老江北人呢?人口流动已经是一个大趋势,谁也阻止不了。但无论怎样流动,公民待遇应该解决。举一个简单例子,现在民工的孩子上学享受不了义务教育,输入地和输出地都没有办法解决这个问题,因为这是一个制度性问题,需要通过国家层面的城市化来予以解决,就地城市化、区域城市化都没有办法从根本上解决这个问题。教育经费投入向西部倾斜,也是对的。但是必须注意,输出人口中的适龄入学子女落实不了九年义务教育。国家投入了大量教育经费到西部,但由于人口迁出,这部分人仍然享受不到免费教育。如果实现了国家战略层面上的城市化,中央财政随着人口的流动转移到这里来,甚至中央财政不转移,发文让宁波承担,也是可以的,但是国家要有说法。类似的问题还有很多,都是由于体制造成的,如果我们现在改变了城市化率的计算方式,由本地人口中城市人口比例改为地域范围内城市人口比率,情况就会大大改变,至少跨区域来到江北区的公民也可以纳入城市化的范畴。

  所谓城市化陷阱

  郁建兴:我赞同您关于新农村建设必须通过城市化来推进、缺少城市化的新农村建设是不可持续的观点,也比较认同您对于城市化和城镇化不同之处的分析。但您也必须正视城市化过程中存在的一些问题。温铁军教授曾经概括了城市化的三个“陷阱”:第一是英国的圈地运动,迫使农民破产,成为廉价劳动力;第二是一些发展中国家出现的,大量农民进城后没有任何社会资本和产业资本,导致了一种不断积累的贫穷,整个国家也缺乏足够的人力资本;第三是农村人口减少,城市规模扩大,但是城市中充斥了贫民窟,城市里一边是天堂一边是地狱。您同意这样的说法吗?您认为这些陷阱可以避免吗?

  周学锋:现在不敢谈论城市化的另外一个原因,就是大家都担心陷入城市化陷阱,但在我看来,我国的城市化完全可以避免这些陷阱。

  首先来看城市化后的破产问题。英国的圈地运动导致了农民的破产,但是这在中国不可能出现,因为农民本来就是无产。英国的农民拥有土地所有权,我国的农民没有,没有土地他们有什么财产?农村比较富有的农民,也就是几间房屋,而且都是没有产权的房屋,没有财产怎么破产?所以这个命题本身就是假命题。

  再来看城市化推进过程中农民进城的问题。实践已经证明,离城市越近的农民越富有,越远的越穷。比如一个在郊区的村子,可能不需要其他劳动,单单靠出租房屋,就能够每年收入几千元;但是一个远离城市的农村,比如我区的慈城镇,就相对落后。一般情况下,城市覆盖到哪里,那里的农民生活就会好起来,可能有相反的例子,但是至少宁波没有产生。

  最后看城市贫民窟问题。在我看来,尽管很多人都在担忧这个问题,但中国至少到目前为止,并没有人有意识地要去建贫民窟。贫民的区块并没有形成。退一步讲,为什么人们接受不了城市出现贫民窟,而对农村目前真实存在的很多贫民窟,视之理所当然呢?城市如果保留一个区域,零星出现一点贫民窟现象,为什么被认为是一个大问题呢?我们现在对城市要求太高,把城市当作了一个标签。我们过分要求城市的美观,容不得一点垃圾,容不得一点破旧的房子,这与城市的本来功能相背离。值得一提的是,以前城管总是要赶农民,认为他们影响市容市貌,现在则不然,只要你不影响交通等状况。这不是简单的城市管理方式的变动,而是蕴含了对城市的理解的问题,城市的目标不仅仅是大都市,也不是给人看的,而是要给全国总人口70%的人居住的空间。

  新农村建设中的农民市民化

  郁建兴:浙江省的城市化和工业化发展都很好,这也是浙江省新农村建设的重要经验。相比之下,农民市民化进程相对较慢。在江北区,如果实现国家层面的城市化战略,你们必然要面对大量外来人口、农民市民化的问题。在您看来,要推进外来人口、农民的市民化,政府应当如何作为?

  周学锋:我们江北区正在试点撤村建社区。有的地方已经是社区了,农民没有土地,职业也实现了非农化的转变,但是身份还是农民。我们快速推进的一个方面就是就地改变身份,特别是已经失地的农民。当地的经济发达,在农转非以后他们也能够大大提高生活水平,稍微好一点的人还能够利用资本扩大再生产、再就业。原先还有一个集体资产没有办法分割,我们通过实行集体资产股份化,解除了这一方面的束缚。

  农民市民化的核心是权利的市民化。在这一转变过程中,政府首先要让农民没有顾虑,不能因为农民身份的改变带来他们资源的丧失,无论他走到哪里,转变为什么身份,政府都要保证属于他的东西永远属于他。比如江北现在的农村集体资产,在股份化改革以后,每个人手中都有自己的股份,无论到什么地方去从事其他工作提高收入,这些股份都不会有变化,并且由于大部分的集体资产都是固化的物业,基本没有经营风险,这样,通过股份化就解除了对农民的束缚。

  如果实现了农民权利的市民化,那么他的身份是否改变意义已不是很大了。江北区丧失了土地的农民,他们无论住在哪里,都享受市民化的社会保障待遇,该加入的保险都加入,他们已经不是新农村建设要解决的对象了。事实上他们已不再是农民。现在政府工作中最关注的是两部分人:第一,远离城市的农村居民,如江北的慈城镇,他们的基本生活还是以农业为主。第二就是外来人口。对第一种人而言,除了教育和培训,还要解除体制上的许多限制。农民不搞农业,通过城市的潜移默化,慢慢就知道工业、服务业是怎么回事了。我们把远离城市的农村改成农村型社区,逐步改变他们的生活方式,像市民一样生活。对外来人口而言,他们已经生活在城市里,但是却没有得到和市民一样的待遇,他们的素质也可能和市民有差别。对他们,政府就要让他们彻底融入,不要永远当作民工和外来人口,切实做到无差异,即使有,也是和原来城市人口一样的差异,即有穷人有富人。现在他们存在心理上、权利上的差异。大批农民工的落户问题不解决,他们就一直被贴上外来人口的标签,其他诸如保障、教育等问题都不能解决。落户问题需要从两个方面考虑,一方面是接受地的准入,但是我认为这个不是问题,现在更重要的在于他自己是否愿意落户。他们不愿意落户的原因是什么?根源是家里还有几亩地。这还是个权利的歧视,为什么不允许在他们落户宁波以后,还能够保留家里的承包权?这是当前限制人口流动的一个体制性因素,只有从国家层面来解决这个问题,首先保证承包权的不变,在此基础上农民可以通过各种方式比如托管来解决这部分资产问题。所以说到底还是权利问题,其他都是小事。(作者:浙江大学政府管理系教授兼主任,浙江大学劳动保障与公共政策研究中心执行主任)(丁培人、王诗宗、高翔、邹刚对本文亦有贡献)
(责任编辑:石希)
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