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| 地震灾后重建系统工程的综合集成模式 |
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| 徐玖平 |
| 2008年08月28日12:14 来源：《四川日报》 |
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核心提示
重建不应只是“重新建立”，而应根据地震发生后的实际情况通盘考虑，提出系统解决方案。灾后重建是一项极为庞杂的系统工程，它涉及到经济、社会、自然的方方面面，以及社会学、管理学、地质学、规划学、工程学、环境科学等多学科的综合运用，需要在多方协调与合作的基础上完成。本文在总结国内外12个重大地震及其灾后重建经验教训的基础上，结合汶川“5·12”特大地震的一些情况，为灾后重建工作提供新的思路，提出地震灾后重建系统综合集成模式。
目前，“5·12”汶川特大地震的抗震救灾工作已取得重大阶段性胜利，更系统、更艰巨的灾后重建工作正全面展开。而地震灾后重建系统综合集成这一模式可以成为灾后重建工作的一个新思路被提出。它包括：灾后重建全过程集成管理和灾后重建保障体系两个方面。全面重建是灾后重建的攻坚阶段，必须严格按照重建规划分步有序地开展重建。在重建中要遵循五大原则：科学原则、和谐原则、全局原则、发展原则和预防原则。科学原则要求在科学测度和规划的基础上实施重建；和谐原则要求在重建中遵循人与自然、人与社会的和谐，充分考虑自然环境的承载能力，充分发扬民主，合理协调个人、企业与政府在重建中的权益和责任；全局原则要求全面重建不仅局限于建筑的修复与重建，还要恢复和重建灾区的行政体系、经济体系和社会体系；发展原则要求重建不能局限于解决目前的困难，要借重建的机会，大胆尝试改革，将乡村重建与新农村建设相结合，统筹城乡发展，调整产业发展布局，实现跨越发展；预防原则要求认真分析和总结地震造成巨大灾害的原因，特别是对其中涉及到人的因素，在重建中做好预防措施，尽量避免由于这些原因而重蹈覆辙。基础设施体系及房屋重建
“居者有其屋”是灾区人民恢复正常生活的起点，它与基础设施体系的重建共同构成灾区全面重建的首要任务。由于地震预报是目前尚未解决的世界性难题，所以应将重点放在如何提高建筑物的抗震性能上。目前，可从两个方面解决这一问题：精心设计，保质施工。
精心设计包括提高抗震标准、改善房屋结构、完善应急系统等方面。在抗震标准方面，应根据建筑物所在地区的地震烈度（地震发生后应重新测定），相应提高建筑物的抗震设防标准，适当提高中小学教学楼、幼儿园、医院等防震重要部门的建筑抗震分类标准；在房屋结构方面，农村应提倡采用传统木结构，城市宜采用框架和现浇钢筋混凝土结构，尽量少用砖混砌体结构，在高烈度区或重要建筑中，还须采用隔震、减震技术，提高结构整体抗震水平；在应急措施方面，重点考虑交通、通信、电力、供水等生命线工程的应急系统设计，减少灾难发生后给救援工作造成的障碍。重建中应将工程质量问题作为重点，保质施工要求政府必须加大建筑规范执行力度的监督检查。重建工程应提倡绿色施工，并充分利用原有的可用建筑材料，减少对自然资源的破坏和占用。除了重建，出于节约资金的考虑，对于损坏不是很严重，并且不处在地震高发危险区域内的建筑物，应做修复加固处理。
行政体系重建
政府是灾后重建的主导力量，负责灾后重建全过程的统一组织、科学规划、分工协调与资源整合。在地震灾害中灾区政府组织也可能受到极大的冲击，应立即开展自身重建；同时，政府为了更好地担当重建工程的掌舵者角色，必须改革自身体制。
一是政府组织的重建。灾后重建必须由灾区政府来组织领导，但地震也会对政府工作人员造成重大伤亡，给灾区恢复重建带来重大影响。要强化灾区政府组织，健全干部组织体系，这关系到灾区民心稳定和社会安定。灾区政府组织重建最重要的是干部的考核与选拔，要在严格考核、民主推荐的基础上，就地提拔那些表现突出的灾区干部，或通过公开自荐以及联合推荐的方式，让那些有能力、有号召力的公民进入干部队伍。
二是行政体制改革。行政体制改革要求灾区政府秉承科学行政、民主执政的原则，将灾后重建转化为制度改革与制度进步的契机和动力，促进政府行政效能的转变和突破，并通过这样的变革，为灾后重建这一长期系统工程提供良好的制度环境。这样的制度变革，就是要以创新的精神，完善政府信息公开，实施重建物资的审计和监督，遏制灾区重建中的政绩冲动，使用于重建的资源分配更加公平、透明和合理。行政体制的改革必须建立相应的制度平台，并固化为政府在公共管理中的常态。
经济体系重建
经济体系重建是振兴灾区经济，转“危”为“机”，实现跨越发展的重中之重。经济体系重建主要包括产权重建、企业重建和产业重建。产权重建包括对土地产权、房地产权、各类债权、股权及其他产权的界定、恢复和撤销等。经济体系重建最关键的是要让灾区企业尽快恢复生产，只有灾区企业恢复生产，增加自我造血功能，灾区经济秩序才能恢复，经济链条才能正常运转。应大力扶持符合国家产业政策、能尽快恢复生产、能迅速支持灾区重建、具有自主知识产权或自主创新能力的知名品牌企业和环保节能型企业，以引导灾区重新恢复生产和生机。
重建产业体系需要从项目、资金和政策等多方面入手。农业方面，除了对受灾比较严重的畜牧业、林业、农业基础设施等投入多一些重建力量，还应坚持对农业的综合开发，推动传统农业向现代农业转变，提高农业综合生产能力和市场竞争力。工业方面，可借灾后重建之机带动部分产业优化升级。要将节能减排、技术进步等因素纳入到化工等重污染、高能耗行业的重建中来，淘汰技术落后、产品附加值低的装置，升级落后产能，促进灾区生态环境的修复与恢复。另外，对受灾较为严重的工业区，可考虑规划立项，建设灾后重建示范产业园区，通过园区获得国家、省、市特殊的政策扶持，吸引国际国内投资，使其成为本地迁建企业的集中安置区，区内企业之间形成配套关系，完善产业链，增强产业竞争力。
社会体系重建
社会体系重建是灾区恢复活力，重建群众信心，提高社会和谐度的基本前提。社会体系的重建主要包括人的重建、家庭重建和社区重建。社会体系的重建应该从人的重建开始。在地震灾害中，大量人口遇难造成局部地区人口骤减，要采取人口迁徙鼓励政策，鼓励其他地方的人口迁徙到人口稀少的受灾地区。家庭重建主要针对在地震中，那些家庭不存在或不完整，大量孤儿、孤寡老人以及丧偶家庭、失去孩子的家庭，政府除了给予生活救助外，还要出台政策，采取措施鼓励重建完整家庭。另外，政府还需兴建社会福利机构，并鼓励社会力量共同参与，引导社会力量关心关爱孤老、孤残人员，使他们享受到家庭温暖。地震破坏了原有的社区秩序，但受灾群众对社区的心理归属依然存在，他们有权参与社区治理，为创新社区重建机制，可在受灾群众中选出威望高、组织能力强的人组成社区重建理事会，负责灾后重建工作的宣传、协调，保障受灾群众的知情权和话语权。
新农村建设与城乡统筹发展
这次地震灾区地处我国改革发展四大试验区之一的 “成渝试验区”交织地带。地震一方面会对试验工作的开展产生严重影响，另一方面，灾后重建也为全面改革提供了一个契机。为缓解困扰中国经济社会发展的城乡二元矛盾，缩小城乡贫富差距，在灾区重建时，应注重城乡统筹发展，要从全局考虑，重新调整农业和各产业发展结构，探索与推进新农村、城镇化和新城乡关系建设的方式和途径，重建一个综合工业、农业和旅游等资源的新型城乡结合地区。
一是新农村建设。灾后新农村建设可为突围重建困境，破解整个农村发展瓶颈作出有益探索。要重点推进循环型农业和农村建设，根据灾区资源禀赋、地理特征等因素，以提高资源利用效率，促进废弃物循环利用为核心，建设体现生态文明的新农村；灾后重建正是农村经济改革的好时机，要大力推行农村综合改革，其主要内容是统筹推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制、粮食流通体制、征地制度以及农村金融等方面的改革。二是统筹城乡综合改革。为改革原有不合理的城乡二元体制，还必须以灾后重建为契机，建立城乡平等的公共服务体系和公共财政体制，以及以城带乡、以工促农的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
巨灾防范与救助体系完善
举全国之力参与抗震救灾显示了全民凝聚力的巨大优势和救援的强大实力，但其可持续性难以保证，尤其是在巨灾频发的趋势之下，应该构建对于巨灾的长效应对机制，形成综合的巨灾风险管理模式。完整的巨灾防范与救助体系需要以专门的法律体系做支撑，来规范巨灾的防范与管理，还应成立专门的常设应急管理机构，来协调集预防、应急管理、救助与风险转移为一体的巨灾防范与救助体系（如图所示）。(作者系中国系统工程学会副理事长、四川大学教授) |
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| （责任编辑：陈叶军(实习)） |
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