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借鉴国外经验充分发挥失业保险促进就业的作用
信长星
2007年08月27日12:39   来源:《中国党政干部论坛》
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  [摘 要] 长期以来,我国失业保险制度对基金支出方向限定过窄,随着“并轨”的推进,失业保险基金结余已经数目过大。我们应积极借鉴国际失业保险制度的改革潮流,充分发挥失业保险促进就业的作用。

  [关键词] 失业保险; 改革; 社会保障 

  失业保险既是社会保障体系的重要组成部分,同时又是积极就业政策的重要支柱。相对而言,我国2002年以来实施的积极的就业政策,在诸多方面可以说是集各国成功经验之大成,同时又颇具中国特色,引起国际劳工组织及国外的广泛关注;然而,在发挥失业保险促进就业的功能方面,我们还只是刚刚起步,进展迟缓,成效不大。本文旨在借鉴国外近年来在失业保险制度改革方面的一些带有共性的经验和做法,结合我国失业保险和就业状况,探讨如何发挥失业保险促进就业的作用问题。

  一、我国失业保险制度的演变及现实提出的问题

  谈到改革,不能不先对这一制度的演变及其现状作一个简要的回顾和分析。自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》以来,失业保险制度已走过了20多年的历程。相对于养老保险、医疗保险制度而言,失业保险制度的稳定性、连续性是最强的,期间虽经1993年、1999年两次修订,但所涉及的多为覆盖范围、缴费比例等方面的具体问题,而没有触及失业保险的制度框架。与经济改革特别是国有企业改革进程相适应,失业保险在不同的阶段扮演着不同的角色,发挥着不同的作用。

  在1986年到1998年这个时期,失业保险主要是作为推行劳动合同制度的一项配套措施发挥作用的,即对数量有限的解除或终止劳动合同人员起着一种“托底”保障作用。从1998年起,为摆脱国有企业普遍面临的困境,开始进行大规模的下岗分流、减员增效。由于我国的社会保障体系不完善、市场就业机制不健全,不以失业而以下岗的方式进行减员、不直接推向社会而组织其进入企业再就业服务中心、不通过失业保险而通过“三三制”筹集资金向下岗职工提供生活保障,就成为一种不得已而为之的现实选择。在这一过程中,失业保险又承担起了为企业再就业服务中心提供资金支持的功能。

  随着“并轨”(即由失业保险制度取代作为过渡性措施的下岗职工基本生活保障制度)的推进,发生了两个明显的变化:一是享受下岗职工基本生活保障的人数逐步减少,而领取失业保险的人数逐年增加,两者呈“剪刀差”曲线。二是失业保险基金结余逐年增多,2006年全国失业保险基金当年结余192.5亿元,与当年支出(192.9亿元)相当,加上历年滚存结余,累计达708亿元。按目前领取失业保险金人数和标准计算,这笔结余基金足够支付3年半以上。之所以出现如此大量的基金结余,按照现行制度运行轨迹分析,部分原因是参保人数的增加和基金征缴工作的加强,部分原因则是由于失业保险向中心调剂资金逐年减少。而从制度本身进行分析,则主要是由于对基金支出方向限定过窄。现行失业保险制度的基本特征是以救济为主,只起到一种对失业人员提供生活保障的缓冲作用,促进就业的作用十分有限。实际上,从促进就业的需要看,实施积极的就业政策,特别是落实社会保险补贴、职业培训补贴、岗位补贴等带有补贴性质的扶持政策,需要大量资金的支撑。尽管中央财政对中西部地区和老工业基地的转移支付资金逐年增加,但因地方财力紧张,不少地方仍存在一定的资金缺口,许多地方特别是失业保险基金积累较多的城市,普遍要求调整失业保险政策,增加促进就业支出项目,以满足实施积极就业政策的客观需要。

  耐人寻味的是,这种从实践中提出来的改革要求,恰恰符合国际失业保险制度的改革潮流――强化失业保险促进就业的功能。我们不妨再来看一下国外的做法。

  二、从救济到工作――可资借鉴的国际经验

  与中国的情形颇为相似的一点是,较早建立失业保险制度的国家,在其初期及其后来相当长的一个时期,同样是较多地强调保障失业人员的基本生活,且保护水平越来越高,以致在不少国家都出现了所谓保护过度甚至“养懒汉”问题。直到上世纪70年代中期以后,特别是90年代以来,发达国家才意识到问题的严重性。他们在分析失业率攀升原因时发现,除了经济增长缓慢外,过高的失业保护水平也是一个重要因素,由此开始关注过度保护和过高的福利政策导致的负面影响,开始更多地强调效率,强调“激活失业者”。

  1.严格给付条件,促使失业者积极找工作,尽快实现再就业。失业救济的获得不再被视为无条件的权利,而被看做是有条件的,这个条件就是申请救济者必须积极寻找工作。几乎所有的经合组织国家都明确规定,失业者在领取失业救济之前,必须到职业介绍机构进行登记,表示愿意接受职业介绍机构提供的就业机会。在领取失业救济期间,必须定期报告求职情况,并且要按照当地失业保险机构约定的时间面谈或面试,否则将被取消领取资格。这项措施对于从制度上消除失业者对救济的过度依赖,促使其积极寻找新的就业机会,起到了明显的作用。

  2.缩短失业救济给付期,并实行递减的给付标准。多数国家都对失业救济支付期做了严格限制,一般在90天―360天之间,只有少数国家在1年以上。同时,将失业救济金标准与领取期限挂钩,逐步递减,以促使失业人员重新就业。如法国规定,失业救济金初始标准为日基准工资的57.4%,其后则每4个月调低一次。

  3.实行失业保险浮动费率,鼓励雇主尽量减少解雇行为。所谓浮动费率,就是根据企业解雇员工的数量决定其缴纳失业保险费的比例。美国联邦政府规定,失业保险税率为应税工资总额的5.4%。但为鼓励企业尽量保留雇员和限制企业的解雇行为,一些州实行了按企业员工就业稳定的记录情况,或根据企业解雇人数确定其缴纳失业保险税率的办法。企业在上一时期解雇员工越多,企业缴纳的失业保险税率就越高,最高可达职工工资总额的10.5%。

  4.调整失业保险基金支出结构,加大用于促进就业的比例。主要包括:第一,职业培训。对失业人员进行培训以提高其再就业能力,这是促进失业人员重新回归劳动力市场的最有效的途径。因此,各国几乎无一例外地将职业培训作为失业保险基金投入的一个重点。如英国对参加培训并取得资格证书的失业人员,分别按资格等级增加失业保险给付标准。第二,职业介绍。法国通过全国700多所职业介绍机构为失业人员提供再就业服务帮助,并规定其26%的工作经费由失业保险基金提供。第三,就业补贴。为鼓励企业招聘失业人员,对企业提供补贴,也是一种比较通行的办法。这方面日本的做法比较典型,其就业补贴项目包括:对因经营不景气而被迫缩小经营规模的企业给予为期1年的工资补贴,以鼓励安置内部富余人员;对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴;对在就业特别困难地区开办的企业给予奖励性补贴;对创造出大规模就业岗位的企业给予岗位开发补贴。第四,鼓励创业。如西班牙规定,失业者如参加生产合作社或自谋职业,可以一次性领取其全部失业津贴作为创业本金。第五,鼓励提前就业或从事临时性工作。如日本规定,失业保险金支付期限为300天,但如果提前重新就业,其剩余支付期限在200天―300天者,可以继续领取120天的再就业补助金;剩余支付期限在150天―200天者,可领取70天的再就业补助金;如果失业者在其失业津贴领取期结束前100天或还剩一半的时间就找到合同在1年以上的相对稳定的工作,则可领取30天―120天再就业补助金。

  值得关注的是,发挥失业保险促进就业的作用,作为国际劳工领域的一个共识,已经成为国际劳工公约或相关建议书倡导的一个原则。1988年《促进就业和失业保护公约》(第168号)提出:各会员国应采取适当步骤对其失业保护制度和就业政策加以协调。为此应设法确保其失业保护制度,特别是提供失业津贴的办法能促进生产性的和自由选择的充分就业,而不会造成雇主不想积极提供、工人不想积极谋求生产性就业。此外,各会员国应尽力向确实在寻找全日制工作的非全日制工人支付津贴。津贴及这些工人非全日制工作收入的总额可保持在能鼓励他们从事全日制工作的水平。《失业规定公约》(第44号)提出:在部分失业的情况下,应依照国家法规给减少就业程度的半失业者付给补贴或津贴。对这类失业应避免采取解雇之类的断然步骤,可以通过缩短工作时间的形式,以保持就业关系,使企业能保留熟练的和有经验的劳动力并避免完全失业。

  三、不失时机地深化我国的失业保险制度改革

  客观地讲,作为在失业保险制度方面起步较晚的国家,我国在制定和两次调整失业保险制度时,并非没有注意到国外的改革动向,只不过在当时的情况下,我们面临的任务主要是先保障基本生活,甚至在大规模下岗分流时期,失业保险就其基金规模而言连保障基本生活的功能也难以独立支撑,而且,我国的失业保险从一开始也是包括促进就业功能的,只是范围过窄,一般只限于“两项补贴”(对领取失业保险金人员的职业培训和职业介绍补贴)。现在我们重新讨论这一问题,是因为大规模的下岗分流高峰已经过去,是因为失业保险基金已经具备了这样一种支撑能力,更主要的是因为严峻的就业形势和繁重的就业任务迫切要求失业保险在促进就业方面发挥更大的作用。从过去几年的情况和今后一个时期的发展态势来看,失业和领取失业保险的人数已经进入一种相对平稳的状态,一般情况下不会出现太大的波动。目前700多亿的累计结余加上每年的当期结余,在首先确保用于保障失业人员基本生活的前提下,有充足的调剂空间用于促进就业。近两年来,东部一些省市已经在这方面迈出了步伐,特别是在北京和上海,步子相对更大一些,积累了一些好的经验。不失时机地推进失业保险制度改革,充分发挥其促进就业、减少失业的功能和作用,不仅是必要的,也是有条件的。改革的重点是:

  1.完善制度,强化约束,建立失业保险、城市居民最低生活保障与促进就业联动机制。与国外相比较,我国的失业保险具有救济期限长(最长24个月)、申领条件宽松等特点,且待遇标准只与缴费期限挂钩,与领取期限无关,对是否积极求职约束性不强。这样一种制度安排,不能不导致失业人员对失业保险的过度依赖。处在失业保险金申领期的人员,对于公益性岗位、临时性工作往往不感兴趣,除非有收入稳定、体面的就业机会,否则宁可等待。最低生活保障的情况也是这样,放弃推荐的社区服务或其他公益性就业岗位而宁愿继续“吃低保”的现象并不在少数。有的媒体将这种现象称之为“公益性岗位的尴尬”,有的学者则将其归结为“道德风险”。其实,尴尬的与其说是公益性岗位,不如说是失业保险制度;与其从道德层面寻找原因,不如从制度本身找根源。在不就业可以领取400元与从事公益性岗位可以获得500元之间(假定),失业人员或低保对象放弃就业机会,或者采取“隐形就业”的方式另获得一份收入而设法继续领取失业金或低保补助,不能不说是一种合乎“理性”的选择。失业人员虽然不懂得机会成本,但生活本身会教他们做出合理的选择。改变这种状况,只能在改进制度设计上找出路,通过严格申领条件、强化对申领人员积极求职就业的外部约束来实现。为此,不仅需要调整相关政策,完善管理措施,还需要完善失业保险、低保与促进就业的联动机制,依托街道社区劳动保障工作平台,及时掌握失业人员、低保对象的就业和收入情况,并通过信息系统相互沟通,实施动态管理,跟踪服务。

  2.建立差别费率和浮动费率相结合的费率调整机制,发挥失业保险在稳定就业和减少失业方面的积极作用。促进就业,着眼点不仅要放在帮助失业人员再就业上,更积极的做法是放在提高就业的稳定性、减少失业上。借鉴国外的成功经验,通过实行差别费率或浮动费率引导企业减少裁员,或通过提供补贴的方式鼓励企业在不景气时期通过缩短工时、挖掘内部潜力等方式消化富余人员,不失为一项积极有效的失业调控措施。从当前的情况看,推行这样一种改革,不仅能起到鼓励企业少裁员的作用,也有利于引导事业单位参加失业保险。事业单位参加失业保险之所以进展缓慢,原因是多方面的,其中一个重要原因就是相当多的事业单位认为,事业单位就业稳定性强,失业人员少,与企业缴纳同比例的失业保险费显失公平。差别费率和浮动费率办法的实行,或许有利于解开这一症结。当然,这并不是唯一出路,即使不实行差别费率办法,也可以通过从失业保险基金中安排一定资金用于支持辅业企业开展转岗转业培训,或对不裁员、裁员少的企业提供在职培训补贴等办法来达到同样的目的。

  3.按照公共服务均等化的原则,扩大失业保险促进就业政策的受益对象范围。目前失业保险促进就业不仅基金支出渠道窄,而且享受对象也仅限于领取失业保险金人员,这是不合理的。固然,在失业保险金的申领上,强调权利义务相对等,强调以参保缴费为前提、与缴费期限相联系,这是符合社会保险的基本原则的。但是,作为失业保险延伸职能的促进就业措施属于公共服务范畴,其对象自然也应当按照公共服务均等化的原则来设定,而不宜仅限定在符合申领失业保险金条件的人员上。从理论上说,从维护社会公平和劳动者平等就业权利的理念和要求出发,失业人员不论其原来的身份、失业原因或是否参加失业保险,只要其具有就业愿望和能力,就有权利享受公共就业服务。而从政府的职责和实现扩大就业目标的内在要求看,也只有通过公共就业服务均等化和就业扶持政策“普惠化”,帮助所有失业人员尽快实现就业和再就业,才能更好地达到促进社会就业的目标。我们不能一方面倡导劳动者要打破身份界限,摈弃传统就业观念,另一方面却又在某些政策上不断强化身份之间的区别,这是不利于扩大就业和维护社会公平的。当然,从现实出发,政策的调整无疑需要一个过程,实践中可以循序渐进、逐步扩大,重要的是要朝着这个方向推进。

  4.扩大失业保险基金促进就业支出范围。理清楚了上述问题,这个问题也就无须多做分析了。最基本的一个原则就是,扩大失业保险基金用于促进就业的支出范围,既要考虑落实积极就业政策的要求和资金使用范围,又要充分考虑失业保险基金状况,在优先保证失业保险金发放并留有充分余地的前提下,量力而行,适当扩大支出项目,逐步增加资金投入量。毕竟,在目前条件下,就大部分地区而言,促进就业资金主要还是依靠财政的投入,失业保险促进就业作用的发挥,目前阶段还是应当更多地立足于促进失业人员尽快就业和鼓励企业稳定就业上。就具体支出项目而言,促进就业的项目主要包括职业培训、职业介绍、社会保险、公益性岗位、职业技能鉴定补贴,以及小额担保贷款贴息、劳动力市场信息系统运行等;稳定就业的项目主要包括对主辅分离富余人员安置、裁员少的企事业单位给予转岗和在职培训补贴等。

  曾几何时,面对大规模的下岗分流和失业高峰,失业保险显得是那么捉襟见肘、力不从心,非不为也,是不能也;今日之失业保险,基金雄厚,增势强劲,完全有能力在促进就业方面有一番作为,之所以迈不开更大的步子,实为认识问题,非不能也,是不为也。迄今为止,我们依然在研究是否扩大试点问题。其实,试点的意义在于对未知的领域或不可预见的风险进行探索和评估,而在发挥失业保险促进就业作用这个问题上,其积极意义已为大量国内外实践经验所证明,其可能面临的风险也有足够的应对之策,大可不必再犹豫不决。现在是下决心的时候了。(作者:劳动和社会保障部办公厅主任)
(责任编辑:石希)
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