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| 社保管理体制的选择和立法要三思而后定 |
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| 周天勇 |
| 2007年08月06日17:24 来源：《中国经济时报》 |
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目前，对中国社会保险模式及其管理体制，学术界、有关部门和立法界进行了激烈的争论。焦点我认为是：１、社保体制应当选择自治自愿型，还是选择政府主导强制型？２、社保事务横向在部门之间分工，还是在职能部门内部自成体系、纵向分工？一部分学者强调，应当选择自治自愿型，并在职能部门内部纵向分工的社保体制。我认为，这种体制一旦确定和实施，必将给中国未来的政治、经济和社会造成诸多的难题和不良后果，一定要从政治、经济和社会多角度评估其成本、效率、风险和政治方面的麻烦，不能轻率作出决定，以免后患无穷。
一、 集中社保和预算：关系到国家未来的行政治理结构
从讨论的情况看，社保要逐步从地方集中到中央，在这点上基本没有分歧。焦点是一些学者认为，制度设计上，社保资金应由职能部门征管和使用，不纳入国家预算统一管理。需要提醒的是，此举千万要慎重。社保体制从微观讲，事关民生；而从宏观看，关系到国家未来行政治理的格局。
首先，社保资金管理模式，涉及到我们要建设一个什么样的行政治理体制，从结构有效、稳定和政令统一的角度讲，社保资金应当纳入财政预算统一管理。１、社保资金由职能部门管理，在中国实际上会形成第二“财政部”。特别需要提醒的是，劳动力价格是逐年上升的，因此，按照劳动力价格一定比例所收的资金，在整个政府收入中的比例会越来越大。美国财政收入中社保收入的比例在持续上升，而由于资本长期价格是相对下降的，以资本为基础的公司所得税在政府收入中的比例却越来越低。长期看，中国也不可能摆脱这种要素价格变动规律对政府收入结构的影响。稍加思考便会明了，目前中国人均ＧＤＰ水平很低，而经济总量快要超过德国了。中国这样多的人口，如果将其社保费集中到政府的某一部门管理，这一部门掌握的资金，可能是全世界规模最大的社保资金额。如果社保不纳入统一的国家财政预算，由职能部门征集和管理，实际上会足以成为中国的第二财政部。２、中国目前推进法治、反腐和建设现代政府治理结构，最重要和最需要做的工作是：清理各职能部门的收费，统一国家预算，国库集中管理和支付。由于中国改革开放以来对工商、质监、公检法、医药食品、卫生防疫、交通行政等行政、执法和司法机构，采取了设机构、设人员编制、从事公务，而不给预算和不给够预算，但可以收费的政策，导致了乱收费、乱罚款盛行，一些部门资金充裕而失去预算监督管理的混乱局面。２００６年，财政预算内收入３９０００亿元，而没有进入预算管理的各部门的收费高达１３０００亿元左右，社保８０００多亿元，土地收入５０００亿元—７０００亿元，还有国有企业利润，游离于国家财政预算管理的资金规模高达２８０００亿元—３００００亿元，比重达４０％。这在任何一个现代治理的国家，都是不允许的。３、在目前中国特殊的行政治理结构下，财政预算应当统一集中，而不宜使多部门持有重资。中国的国情是，法制不健全，潜规则盛行，从文化上讲，经济实力决定发言权，而屁股决定脑袋；从治理方式上看，与德国行政管理层次和结构不同的是，部门权力较大；从未来国家的发展着眼，需要一个政令统一和稳定的最高行政治理结构。这几年我们遇到和需要改革和解决的一个重大的问题就是：各部门权力过大，部门利益严重，国务院政令在部门环节不畅，或被扭曲。因此，就国家行政治理政治统一和稳定的需要考虑，既要避免地方持社保重资而影响公民对国家的认同，进而影响中央权威和国家统一的局面；也要防止部门持重资而左右最高行政统一政令的情况发生。因此，不能再在预算方面设计一个留有部门持重资而影响统一政令隐患的制度。
因此，社保资金管理需要有两个集中：即从地方逐步集中到中央，从部门一定要集中到国家的财政预算。
二、公民素质和中国国情：需要强制征收征储和国家主导
有的学者提出，中国社会保险的模式，应当借鉴德国经验，采取劳资分责、政府担保、自成系统、自我发展。这种模式有两个面临的问题：一是社保为税收方式征收，还是因为是费而有很大的较自愿交纳的含义，包括个人账户需不需要强制储蓄？二是社保与财政关系多大，需不需要财政在一些时段，甚至是长期地进行投入和平衡？
首先，从中国公民法制意识淡薄、非正规就业量大，以及个体微型和中小企业多的国情看，社保需要以税收的方式强制征收，并且个人账户要由国家强制代收代储。德国立法的社会保险制度已经实行了１１０多年了，而中国进入法制社会，如果从改革开放算起，还不足３０年。如果立法方面倾向于自治为主，劳资分责，政府扮演社会担保人角色，并承担有限责任。可能会出现如下情况：１、交费和储蓄漏损将很大，会造成社会保险资金巨大的缺口。中国社会保险资金的征收和储蓄，将面临着这样一些难点：一是相当一部分公民消费今天有钱今天化，不管明天怎么过，甚至靠国家的文化气息很浓；二是雇主因提取社会保险会加大成本，将千方百计不缴，或者少缴，或者与职工串谋，给职工少量的现时支付，而不缴和不储社会保险金；三是无论是统筹，还是个人账户，有未来性和与参保人信息不对称的情况，职工作为理性的人，还是愿钱宁肯少一些，及时拿到手中为上。因此，社会保险的征缴和储蓄，会遇到很大的阻力。虽然社会保险交费可能被不完整地立法，但是，费与税相比，强制程度大大降低。当然，税收在筹款立法前通过代议程序需要与纳税人协商，但是，一经立法，具有强制性。而费则很大程度由于其强制程度较低，公众依法纳费意识弱，可能因法不责众，漏损很大，使测算的交费规模与实际能收的资金规模之间形成巨额的差距。只有以税收方式强制征收，才可能做到社会保险税的应收尽收，使测算社会保险收入与实际保险收入的缺口最小化。２、如果对非正规创业、非正规就业，特别是个体、微型和中小企业的劳动力，实行自愿参保的政策，不强制其入保，放弃征收社会保险资金，将形成巨额的无保障人口。中国每千人企业数量要远低于发达国家，根据最可靠的国家统计局的普查数据，２００４年时法人企业只有３２５万家，每千人只有２．５个企业；而发达国家平均每千人５０个企业，其中正规的法人注册登记企业３５个左右，中国与之相差太远。如果立法只是以法人与雇员之间关系考虑，就会导致这样两个问题：一是目前在非正规企业和就业领域的１亿多劳动力可能不会入保；二是未来看，中国人口众多，劳动力资源丰富，个体、微型和中小企业，特别是非正规创业和非正规就业，可能解决８０％的劳动力就业，这样高比例的劳动力任其自由选择是不是参保，不在社会保险之中，将会给国民经济造成灾难性的后果。因此，从中国公民法制意识还有待于长期教育而加强，以及我国未来解决８０％劳动力就业领域的特点和趋势看，社会保险一定要以税收的方式强制征缴，以及通过税收部门强制代收代储，才能保证社会保险资金的足额征收和为未来足额储蓄。如个体、微型和中小企业，有的要备案，有的要注册，税收部门以此为据来强制征缴和代收代储；而保姆等家庭雇佣的劳动者，要强制由雇主交纳社会保险，包括交纳个人账户的储蓄部分，否则应视为非法雇工。
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| （责任编辑：赵晶） |
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