 |
|
 |
 |
| 我国城市社区建设的路径选择 | ||
| 邹国卿 | ||
|
||
 |
| 随着中国经济体制改革的日益推进，中国社会结构急剧变革，单位制解体，老龄化社会到来，城市流动人口的增加，城市人民的生活需求使城市社区建设日益迫切。理论与实际工作者都对社区建设予以了诸多的关注。 一、我国城市社区的定位 “社区”在我国城市中到底是指什么？目前对城市社区的在我国的具体所指还没有统一的意见。在思考社区的定位时，必须搞清楚为什么要提出社区的概念，为什么要倡导社区建设。社区概念在我国的提出有着明确的背景和用意，即我国的经济体制由计划转向市场，计划经济破产，政府不再拥有支配所有社会资源的能力了，但政府承担的职能仍然是全能式的，在此状况下，政府不堪重负，社区概念的提出与社区建设的倡导就是政府想将自己担负的过多的职能还给社会，以减轻自己的负担，实现“小政府，大社会”的改革目标。在我国开展社区建设的过程中应该将城市社区定位于居委会所辖区域而非定位于“街区”。城市社区的具体定位问题不仅涉及社区的性质问题，更牵涉到社区建设与社区服务的主体问题，从而影响甚至决定我国城市社区建设的路径选择乃至最终的成败。 我们的城市社区建设本意就是要推动社会自治减轻政府的行政负担，建设“行政社区”的思路与社区建设的逻辑背向而驰。因此将社区定位于街区，即使社区建设能够进行，但其在过程中又不得不解决如何走出“行政社区”的困境，这就与政府提出社区建设的本意相悖。而将社区定位于居委会（或者是适当调整后的居委会）所辖的区域相对而言就不会遇到此类困境。 二、社区组织的复位 解决了城市社区的定位后还必须解决社区组织的复位问题。这里所说的社区组织主要是指以居民委员会为主导的社区自治组织也就是非盈利成员组织，其区别于政府组织、市场组织和非盈利公益组织。［1］所谓复位也就是让其回复其原来的位置，扮演其本来应该扮演的角色。 居委会的行政化问题是目前应着力加以解决的。居委会的行政化在中国传统政治文化中和当前体制下有其必然性和合理性，但不能推演出容忍之、纵容之甚或发展之的结论。 居委会的行政化首先表现于居委会组成人员的行政化。居委会组成人员的产生、待遇都由街道办事处控制或决定。其次表现在居委会的工作经费依赖街道办事处，居委会开展各项事业的经费也在很大程度上依靠街道办事处筹集得来。再次，街道办事处还通过频繁的评比、检查来控制影响居委会的工作。于是，在现实中就形成了这样的局面：一方面“街道办事处的任何事情都需要通过居委会去落实”，而另一方面居委会的工作也需要街道办事处为其撑腰，街道办事处与居委会在现实中形成了一种互相依赖的行政隶属关系。 因此社区建设首先就要让社区的主导组织复位，让社区建设的主体就位。社区组织的复位的过程也就是行政权力退出社区自治事务领域的过程，也就是社区自治的成长过程，本身就是社区建设的表现。 强调居委会的角色复位，强调其摆脱街道办事处的行政强控制，并不必然导致居委会与政府的对立，那种认为只要脱离了政府行政强控制就会导致自治组织失控的观念实在是应该抛弃的未经证明的假设。严格遵循《中华人民共和国城市居委会组织法》的规定，实现对居委会的复位。居委会的社区自治组织的角色复位后，就可以通过自身的运作来动员起社区内各种资源进行社区建设。 三、定位与复位后目前争议问题之解决 解决了城市社区的定位与社区组织的复位问题后，城市社区就会走向良性发展轨道，而当前困扰街道办事处与居委会的基层行政问题也会迎刃而解。 1、居委会组成人员的专职化与社会化问题 既然居委会作为社区的主导组织是居民的自治组织，是社区的代言人，那么居委会的成员必须严格按照《城市居民委员会组织法》的规定选举产生，并且必须是本社区的居民。目前的“街聘”居委会“干部”和事业单位编制干部及由非本社区居民担任居委会成员都是不适宜的。关键是居委会组成人员的“干部”身份的改变就会提高社区居民对社区组织的认同感，提高社区组织的“合法性”。 2、关于社区建设中的“议行分立”问题 《城市居民委员会组织法》明确规定：居民委员会向居民会议负责并报告工作，涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。可见在社区中居民会议是议事和决策的机构，而居民委员会即是居民会议的常设和执行机构，因此没有必要再设社区议事会来作为社区的议事和决策机构。虽然居委会作为居民会议的常设机构，相对于居民会议属于执行层，但这并不意味着居委会对于社区建设的诸多事项必须亲力亲为。在居委会的工作中还可以有个组织管理与具体操作的分离，居委会囿于人力、精力、知识的有限，可以将社区建设中具体操作性的工作通过市场化的方法或通过招募志愿者的方法将其分离出去，或者考虑在居委会下设一社区工作委员会专门承接居委会分离出来的具体操作性工作，这个委员会中的成员称作社区工作者或社会工作者，他们可以而且应该专职化和社会化，但他们一定要由居委会来聘用和管理。经费也由居民会议讨论决定向居民筹集。 3、关于街道办事处与居委会的关系问题 目前街道办事处与居委会实际上形成了双向依赖的行政隶属关系，一旦我们将社区定位于居委会所辖区域，将居委会复位于其自治地位，行政隶属关系必将予以冲破。 社区定位与社区组织复位后，街道办事处就不用再承担社区建设的直接主体组织的角色重任了，它就可以专心履行其政府职责而将组织开展社区服务、进行社区建设的任务交给居委会为主导的社区组织，但街道办事处仍是社区建设的一个主体，它社区建设上负有的职责主要是监管、支持和催化社区自治组织开展社区自治和社区建设，它要为社区内居民提供政府应当提供的公共产品和公共服务。而居委会回复了自己的角色地位后就可以从政府行政事务中撤离出来，专注于组织开展社区建设。 当然社区建设的进行离不开街道办事处的支持，但这种支持是一种法定的不能附带任何法外条件的支持，例如对居委会的经费支持，当然这种经费的支持不能再像以往那样，而应该法制化，由法律或法规规定政府对社区建设所需经费的比例额度；另外还要支持居委会依照居民会议的决议向社区内居民收取有关费用的行为等。街道办事处的工作也需要居委会的配合与支持，但这种配合与支持基于一种平等地位的协商和法定的义务，这其中再没有硬性的摊派。 居委会的复位与社区的定位着实又为街道办事处转变职能提供了新的契机，街道办事处正好可以趁机理清一下其应当承担的职能，改变其无所不管的“全能”状态，将政府不应管也管不好的事让社会让市场去管，也可以适当改变区政府与街道办事处的关系。同时还应注意在街道办事处的层面要严格政企分开，目前的街道办事处由于不是一级政府没有自己的一级财政，其所需经费由区政府（或市政府）划拨，而下拨的经费往往是街道办事处所需经费的九牛之一毛，因此每个街道办事处基本都有自己用于创收的企事业实体。真正做到了政企分开，街道办事处会减轻很多压力。居委会作为社区组织就是应该代表社区与政府进行互动，与政府相对而存在，“相对”并不必定是相对立，从另一种意义上说这种“相对”，甚至某种程度上的“相对立”才是正常的，因为居委会作为基层社会的组织就应该代表基层社会对政府对国家机关起到一定的监督与制约作用，当然这种“相对”也有相互支持的一面。 4、居委会和其他社区组织的关系 既然居委会是社区内的涵盖所有成员的自治组织，那么社区内其他的自治组织如业主委员会和其他的各种兴趣爱好组织在事关社区全体成员的利益的事情上必须服从居委会的指导和协调。社区内其他各类自治组织的组织活动必须接受居委会的监督和协调，它们和社区内的企事业单位发生纠纷居委会也有调解和协调的权力和义务。 居委会和物业公司的关系很明确，居委会是居民自治组织，是为社区内居民提供事关全体居民利益或经全体居民（形式上）一致同意的公共服务的，而物业公司只是提供物业管理服务的商业组织。 5、社区内党组织与居委会等自治组织的关系 由于社区内的党组织在实际中与居委会同构是导致居委会一直被街道办事处强控制的一个重要原因，那么在居委会复位后就需要改变目前这种社区内党组织与居委会完全同构职责不分的状况。共产党是我们国家的执政党，执政表现是领导政府，如果党组织能通过对社区组织自治的支持获取社区组织的自觉的高度认同，就相当于在新时期又找到了一条加强执政合法性的渠道，就会不断扩大执政的合法性，巩固执政地位。因此在社区建设中基层党组织要主动自觉的支持居委会开展自治、开展社区建设，而不能一味的“配合”街区的党政机关对居委会下达什么行政硬任务。当然要做到这一点需要街道党工委工作观念和工作方式的相应转变，而街道党工委的改变又对应于街道办事处在社区中角色职能的转变。在当今中国有人认为循名求实不可得，依实求名亦不可得。这在急剧变革的中国社会固然有其合理性，但也正是这普遍的名实日渐疏离（虽然其中蕴藏着变革的巨大张力）使我们进一步改革难以有清晰的路径可选择。笔者认为在社区建设这一问题上应当遵循正名求实——定位与复位这一简单的路径进行，这也是一种高效而又低成本的理性选择。这种选择虽然需要突破种种观念与现实的重重障碍，但其还是一条相对容易的渐进改革之路。 中国的任何改革，包括社区建设都应走渐进改革之路，都应力求先在既有法律体系既有体制框架内寻出路，一旦既有的法律体系和既定体制框架内没有了出路，才寻创新突破，这是考虑到比较成本效益的理性的明智之举。在城市社区建设这一问题上一部《居委会组织法》提供的基本框架就可以解决诸多的问题。 参考文献： [1] 吴刚.现代社会组织结构与城市社区建设[J].北京行政学院学报,2001(1):14－16页。 |
| 来源：《湘潮》（下半月） | （责任编辑：蒋荣华） |
|
|
 |
留 言 区 |  |
|
 |
|
||||||||||
|
|
|||||||||||||||||||||
|
|||||||||||||||||||||
