欧盟社会保障改革趋势及经验借鉴
王延中
  2007年03月09日16:21 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 随着人口老龄化的发展,欧盟各国在社会保障制度方面进行了新的改革,欧盟社会保障制度发展与改革的一些经验和教训值得中国借鉴。

  [关键词] 欧盟; 社会保障制度; 启示

  [中图分类号] C913.7 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2006)12-0042-03

  一、人口老龄化需要退休年龄更有弹性的多支柱养老保障体系

  人口老龄化在欧洲已经成为现实。随着时间推移,该问题将日益严重。中国已经进入了老龄社会的门槛,也要面对老龄化社会的各种保障压力。欧洲从19世纪末开始建立老年保障制度,尽管在欧盟25个成员国中老年保障的具体模式和运转机制各不相同,但均建立了面向劳动者和所有国民的养老保障体系,并且成为社会福利制度甚至福利国家的重要支柱。随着时间发展,欧洲的老年保障体系在人口日益老龄化、经济增长迟缓和日益激烈的国际经济竞争压力下,日益成为欧洲劳动力市场和社会模式改革的重点。

  欧洲社会保护模式的一个重要教训,是在老年保障制度建立初期尤其是在战后经济繁荣时期实施了刺激提前退休的养老金政策、失业保障和社会福利政策。这一政策在人口老龄化和经济增长乏力的情况下显现了一些不良后果,因此不得不进行改革。延迟退休年龄,延长工作年限,激活接近退休年龄阶段的劳动力继续留在或者返回劳动力市场,是从北欧开始的一个改革措施,已经逐步向各成员国扩展。提前退休制度的改革是应对上述挑战的重要举措,也是中国从欧洲可以借鉴的一个教训。职工提前退休,不仅减少劳动供给和养老金的积累,还提高了养老基金赡养比例并使老年保障水平难以提高,加剧了老年保障负担。欧洲目前已经注意促使50—67岁人口继续参与劳动,这是中国可以从欧盟学习的一个经验。

  在建设多支柱老年保障体系方面,欧洲学者认为,老年保障体系必须走向多支柱,否则难以应对老龄化的危机。目前欧洲老龄化是人们寿命延长和生育率下降的共同结果,传统的老年保障制度难以适应这个变化。在这种情况下,不仅要延长退休年龄,还必须建立合理的养老金结构,以保证制度具有财务上的可持续性。欧洲一些国家尤其是新加入欧盟的新成员国已经根据世界银行推崇的“三支柱”养老保障模式进行了一些改革。但是,要建立全面覆盖的老年保障体系,仅仅依靠“三支柱”是不够的,因为总有一些社会成员难以覆盖在“三支柱”体系之内。因此,要实现养老金财务的可持续性及扩大社会保障覆盖面的双重目的,应当建立比“三支柱”更多的支柱,比如在社会化的养老保险体系之外,还应当建立以税收为基础的社会最低养老金制度以及建立以家庭为基础的非正式老年保障体系。欧洲学者认为,这是“五支柱”体系,对于中国来说可能比“三支柱”体系更有推广价值。

  建立多支柱的老年保障体系将使在职人员为自己的老年进行积累和储蓄,这也意味着老年保障体系从现收现付制向部分积累制或者积累制转变。向部分积累制或者积累制转变的养老金有利于提高储蓄率以促进经济增长,并有利于实现不同代际之间的收入平衡。但是,建立了部分积累制或者积累制的养老金制度必须与有效的投资结合在一起才能发挥上述作用,这就需要一个完善的资本市场与之相适应。如果不具备上述条件,建立一个空账运行的记账式积累制也是有价值的,这是一些欧盟成员国尤其是一些经济体制转轨国家的做法。这样做有利于明确个人的养老保障权益,实现保障模式的转换,又不需为账户资金(实际为空账)进行投资。当然,这仅仅是一种权益之计。针对中国的养老金制度改革,欧洲学者认为,不同的养老金制度应当有不同的目标,中国养老金制度目前聚集的因素太多,不同地区之间还存在不同的供款制度,而且面临着资本市场不健全、储蓄率居高不下和经济体制转轨等多种因素的制约,将基本养老保险制度中的个人账户部分转变为完全的积累制是否有必要值得研究。根据一些欧洲国家的经验,没有必要将个人付费的个人账户制度做成实际的积累基金,作为计账使用的名义账户可能更好。当然,这只是暂时的、阶段性的做法。

  二、日益增长的医疗费用需要改革卫生服务模式和医疗保障制度

  遍及所有居民的医疗保障制度是欧洲社会模式的重要组成部分,也是欧洲福利国家和社会保障体系的重要支柱。但是,由于医疗保障制度涉及医疗服务供需双方、经费筹集、质量监管、费用控制等多因素、多环节影响,使其成为十分复杂、管理难度最大的一种社会保障制度。世界各国国情各异,医疗保障制度设计和运行机制千差万别。在欧盟内部,以英国为代表的国家医疗服务体系模式(包括爱尔兰、丹麦、瑞典、芬兰、意大利、西班牙、葡萄牙、希腊、马耳他、塞浦路斯等国)和以德国为代表的社会医疗保险模式(包括比利时、法国、奥地利、卢森堡等)是最具有代表性的两大模式。其他欧盟成员国的医疗保险和医疗服务体系在某种程度上综合了上述两种典型模式的要素,同时又在某些环节上有所创新,形成了一些新的医疗保障类型,比如目前广受推崇的荷兰新医疗保险模式。

  英国国家医疗服务体系(NHS)建立于1948年,经历半个多世纪的运行,体现了其优越性,也暴露出一些问题。该体系旨在为英国的全体国民提供免费医疗服务,由英国各级公立医院、各类诊所、社区医疗中心和养老院等医疗机构(也称为联合体)组成。这些医疗单位能够提供国民日常所需的医疗服务,从而满足大多数患者的需要。该体系的运转费用主要来源于财政拨款,在控制费用方面具有很硬的约束机制,英国医疗费用在欧盟内部和发达国家中几乎是最低的。这对中国有一定的借鉴价值。但是,英国模式也存在不少问题,主要是转诊看病等待时间长,医疗服务总体质量有待提高。不少患者为了及时得到治疗只好选择私立医院,近13%的公民购买个人医疗保险。英国在控制费用与保证医疗服务的高质量的平衡方面侧重于控制费用,对其他欧洲国家来说,英国模式在保障患者的医疗服务的质量方面并不高。由于国家医疗服务体系工作人员的工作积极性不高,各类医疗事故索赔案件不断增加,导致非正常开支过高。根据2003年通过的《基础医院法案》,英国对基础医院的管理监督权下放到由选举产生的各社区代表委员会管理,同时允许基础医院向私营者融资、投资、借贷以及高薪引进优秀医护人员。这些改革措施的方向受到质疑(担心导致国家卫生服务体系瓦解和私有化),其实际效果还需要进一步观察。

  德国是世界上最早实施社会医疗保险制度的国家,其基本原则是通过这个体系实现团结、互助、社会共济。该制度以法定医疗保险为主、私人医疗保险为辅两大系统组成。凡收入在一定标准之下的人都有强制性参加法定医疗保险的义务,收入超过该标准的人可以自由选择加入法定医疗保险或私人医疗保险。参加法定医疗保险者保险费由雇员和雇主各付一半,按照一定百分比从工资中扣除。保险费取决于投保人的经济收入,收入多者多缴,少者少缴,无收入者不缴,但投保人享受的医疗服务并无差异。德国的医疗保险体制曾被德国人引以为骄傲。一是保障水平高,二是服务质量好。但由于德国经济近些年来发展缓慢以及人口老龄化问题日益严重,该体制也暴露出很多弊端:在这种“吃大锅饭”体制下,投保人、医院、药房、保险公司都没有降低医疗费用的意识,结果是医疗费用年年增长,保险费率也年年增加,法定医疗保险公司赤字严重,不得不靠财政弥补。汉堡大学冈特·丹纳教授认为,目前仅德国法定的各种医疗保险基金会每年支付大约1500亿欧元。加上约10%高收入人口的医疗保险,德国医疗费用已经超过GDP的10%,已经成为一个成本仅次于美国的运行体系,并成为德国经济的沉重负担。近年来,德国政府通过了不少新的医疗改革方面的法律,尝试对医疗保险体系进行革新,主要强调增加国民的“自我责任”,要求投保人个人分担部分医疗费用,但在具体改革措施等方面还存在不少分歧,能否进行下去还有不少障碍。

  荷兰传统医疗保障由政府提供公共资金,经常导致卫生机构费用和卫生服务设施不足,不能满足人民的需要。如何在适当控制费用的前提下提供较高质量和恰当的服务,是荷兰政府进行医疗改革的目的。荷兰新的医疗保险改革法律规定,所有人都必须根据收入状况(低收入群体通过个人收入退税机制参加)参加法定医疗保险(过去20%的高收入群体可以选择不参加),其目的是使富裕人口参加法定保险,保证医疗保险基金的可持续性,所有人都得到公平的医疗服务。为了促使保险公司节约费用、提高服务质量,荷兰政府规定,投保人可以自由选择保险公司,2006年约有20%的投保人改变了保险公司。医疗保险体系改革的重点是在保证提供优质医疗保护的前提下,强化市场竞争的作用,形成受到监管约束下的市场化结构。荷兰医疗改革是在医疗保险机构之间引入竞争机制,试图用新的方式将私营公司、市场效应和社会公平结合起来。这种出发点是好的,这也是中国医疗卫生改革可以借鉴的。医疗服务等公共服务改革面对着两个基本命题:公平和效率。前者是公共服务的基本特征,后者则是公众为这项服务付出的代价。如果把医疗服务变成一个政府包底的全民服务,其代价很大,虽然能解决公平问题,但不能解决效率的问题。但是,如果仅仅为了控制政府的财政成本而减少甚至弱化对公民提供公共服务,也可能导致牺牲公平并最终影响效率的后果。

  三、欧盟社会保障制度改革对中国和谐社会建设的一些启示

  欧洲在几百年工业化之后尤其是近100多年来,通过不断建立和完善社会保障体系,形成了现代福利国家和遵循社会团结理念、协商对话和互助共济机制的欧洲社会模式,这对我国社会主义和谐社会建设具有借鉴意义。

  社会保障制度对社会团结、社会整合甚至和谐社会建设具有十分重要的基础作用。欧洲各国的历史和现实充分证明了社会保障体系的巨大作用,中国建设社会主义和谐社会,首先要发展尤其是经济发展,但是经济发展必须与社会发展有机协调起来。健全和完善社会保障体系就是达到经济社会协调发展的战略举措,必须纳入国家发展的宏观战略层面考虑,纳入新的体现科学发展观要求的新的经济社会发展规划和考核指标之中。我们目前仍处于快速发展的战略机遇期,这就意味着我国的社会保障体系必须抓住有利时机加快改革和建设,为今天和今后的长远发展奠定坚实基础。

  欧洲经验表明,任何制度都不是一劳永逸的。社会保障体系建设也必须与时俱进,必须根据新的情况改革不适应现实需要的旧制度,建设符合现实需要和未来发展趋势的新制度。促进就业的失业保险和社会福利制度,具有持续性的老年保障制度,维持健康和生活质量的医疗保障制度,作为现代社会保障制度的三大支柱,更需要紧密结合现实需要进行及时有效的改革。社会保障制度改革要注意处理好几大原则:公平与效率兼顾、不能偏废原则,政府主导与市场及社会力量协同配合原则,普遍覆盖与激励贡献有机结合原则等。

  从欧洲社会保障发展的历史与现实可以看出,社会保障必须覆盖到全社会,哪怕是外来移民甚至国际移民。如果覆盖面有缺口,不仅有违社会保障制度的宗旨,也将限制其作用的发挥。借鉴欧洲经验,我国目前应当把扩大社会保障覆盖面作为首要目标。在这方面,政府应当承担更加积极的责任,加大对社会保障制度改革和建设的投入(社会保障支出占GDP和财政的比例应当进一步提高),尽快实现“社会保障全覆盖”和“人人享有社会保障”。

  在老年保障方面,我国家庭体系的至关重要作用仍需要重视和强调。但是,由于城乡之间、地区之间巨大的发展差异以及经济社会结构的剧烈变革,不能把全部力量放到城镇基本养老保险制度和家庭老年保障制度这两个重点上,必须树立“多支柱”观念和做法,加快制定符合多支柱老年保障体系的法律法规和相关政策。其中对高龄老人尤其是贫困老人实施国家税收(或者以收入为前提的社会保障税)为基础的国家基础养老金制度,应当成为我国完善社会养老体系的重要支柱,加紧推进。加快医疗保障体系建设刻不容缓。要形成社会各阶层共同拥有的医疗保障价值观,保障医疗的质量和公平性,形成合理的利益机制和激励机制。在有限资源情况下,均衡分配资源很重要。可以借鉴许多国家已经采取的降低医疗费用的多种有效措施。比如,不能使医疗保障资金的使用和提供的医疗卫生服务绝对分开,但可以借用适当竞争的机制促使服务者提高效率,使接受服务方拥有更大的自主权,可以在数量与质量方面选择保险及医疗卫生服务的提供商。政府尤其是财政部门要利用国家经济发展成果,用更多资金发展全民卫生保障事业,把公共服务与有监管的市场有机结合起来。

  (作者:中国社会科学院科研局副局长、研究员)
 

(责任编辑:李静)


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