“执法经济”意味着公共权力 的异化，意味着公共权力沦为了部门及个人敛财的工具。其结果是，守法公民和企业的 利益受到损害，社会的公共利益受到损害

　　“以罚代管”是制度性问题

　　从经济上来说，执法部门上路执法，乱收费，乱罚款，往往也有其说不出的苦衷：这毕竟是违法的，而且也损害一些个人和企业的利益，个别部门这么做，可能是执法人员的素质问题，但是很多执法部门都这么做，就可能是一个制度性的问题。

　　一些执法部门，财政拨款不足，需要以罚款来养活自己；有些执法部门甚至是事业编制，自收自支，有些不仅要养活自己，而且还要给财政交钱，而且还有交钱的指标。结果通过执法来维护良好的经济秩序让位给通过罚款来创造罚款源，从而出现了企业和个人越违法，执法部门越高兴的这一怪现象。尤其是在以罚款为导向的执法部门面前，守法公民和企业也往往照样被罚，让人感到守法不守法无所谓。这势必让守法的公民和企业，不是离开本地，就是放弃经营，或者就是变本加厉，通过进一步的违法行为来弥补罚款导致的成本。受到不法行政侵害的个人和企业，面对执法单位的乱罚款不法行为，因自己存在过错，也无法寻求各种法律监督程序去监督执法部门，因个人和企业的不法行为而能够得到罚款收入的执法部门对个人和企业的不法行为往往睁只眼闭只眼。

　　“执法经济”意味着执法这一公共权力的异化，意味着公共权力沦为了部门及个人敛财的工具。对于不守法的公民和企业来说，它成了其非法行为的保护伞。其结果是，守法公民和企业的利益受到损害，社会的公共利益受到损害。在这样的格局中，所谓的法律监督程序往往没有人去启动，一旦启动，也会因为法律程序相对不完善而失去作用，其代价是牺牲执法的严肃性、公正性和法律的信用。

　　良好的执法要有制度基础

　　实体法律规定应该明确，执法程序应该正当，但更重要的是法律监督程序能够运作起来。有人不禁会问启动法律程序就能解决问题吗？事实上也的确如此，通过法律程序和舆论监督，可能有效应，但未必有效果，而且说不定还引来更严重的不法侵害，但只要采取行动，即使单个努力失败了，也可以使有关部门的不法行为有所约束，而且法律程序往往是多途径的，此途径不行，只要有一个途径发挥作用，就可以制约政府部门的不法行为，公民个人和企业的合法权益也就可以得到保护了。

　　我们国家这些法律监督程序，虽然还在初步发展阶段，但这些程序需要在实践中才能发展起来，而其实践，往往需要有公民个人和企业去推动，因为这些程序，往往具有“民不举，官不理”的性质，一些车主人忍声吞气，自认倒霉，甚至是服毒自尽，不仅不能保护自己的合法权益，也会因此而助长一些部门的非法行政。

　　要解决这一问题，应该说从多个方面进行努力：首先，技术上的努力依然是重要的。比如类似北京市工商局和安徽省工商局等一些地方政府的实践。又比如完善现有的行政监督程序，行政诉讼程序，民主监督程序，发挥舆论监督的力量，尤其是建立异地监督的机制，发挥异地监督的力量。在财政上建立正常的收入机制，而不是依靠罚款。执法单位是行政单位，列入公务员系列，不能是事业单位，更不能是企业单位。执法收入与支出两条线，减少非现场执法。

　　其次，在相互关系上，应该建立一种机制，在监督单位、执法单位、个人和企业之间形成一个良性的互动循环。制定相应的立法的时候多听听相关个人和企业的意见，在完善监督程序方面，也多让个人和企业有参与的机会。企业和个人就个体来说往往不敢就某个执法单位的执法问题启动相应的监督程序，但如果能够充分发挥其集体的作用，企业和个人就可以站在公共的立场上，来启动相应的监督程序。所以，鼓励发展行业协会等社会组织，不仅有助于更好地发挥其自律作用，而且更可以提升企业和个人的监督力量，使其没有个人和企业个体利益的牵挂，理直气壮地为了公共利益而监督执法部门的不法行为。

　　在这些努力的基础上，良好的执法就有了制度基础，而“执法经济”也就自然而然地失去了制度空间。在这个良好的制度的基础上，执法部门有足够的财政资金来行使执法权力，不必依靠罚款获得收入。执法人员会珍惜自己的工作，依法执法，并且根据实际情况，更好地利用执法的自由裁量权，法律上也不必为了制约其滥用自由裁量权而牺牲其执法的公正性。而个别执法人员一旦用执法权力来谋取私利、腐败、乱罚款，个人和企业也容易启动法律监督程序，来保护自己的利益。（作者系中国人民大学行政管理学系主任、教授、博导）