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于今:中国区域发展的回顾与展望
2009年02月04日08:58   来源:《理论前沿》
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于今:中国区域发展的回顾与展望

  于今:中国区域发展30年的回顾与展望
  于今:让科学发展成为区域调控的核心
  于今:新时期区域经济发展的综合现代化路径和目标
  于今:中国未来综合现代化四大战略
  于今:中国未来综合现代化七大发展策略

  [摘要] 改革开放30年来,我国在区域经济发展方面取得了很大的进展,也积累了很多经验教训。面向未来,中国应以可持续发展为目标,以科学发展为指导,在国家战略的适当部署下,把中部、东北和西部地区的发展纳入全国发展规划的总目标下,充分利用四大地区之间的产业联系、地区联系,建立非均衡战略下的区域统筹协调机制,实现四大地区在互动过程中的统筹发展,构建具有中国特色统筹区域协调发展的战略体系。

  [关键词] 改革开放;区域发展;经验;展望

  [中图分类号] D16 [文献标识码] A [文章编号] 1007-1962(2009)01-0011-03

  回顾改革开放30年来中国区域经济发展战略的历程,基本上经历了由非均衡发展到协调发展、再到统筹发展的三个阶段,实现了区域发展战略的重大推进,中国区域经济“多轮驱动”的新格局正在逐步成形。随着十七届三中全会农村改革的深化,这预示着中国区域发展又将进入一个新的阶段。

  一、中国区域发展30年的经验和教训

  自改革开放以来,中国区域发展战略作了一系列调整。基本上经历了从改革开放到“八五”区域非均衡发展战略阶段、“九五”以来区域协调发展战略阶段、 “十一五”以来的区域统筹发展阶段。

  回顾改革开放30年来,中国区域发展战略的转变和完善的历程,可以清楚地看到:

  第一,区域非均衡发展战略促进了全国经济整体上实现持续高速发展。不论是东部沿海地区的率先发展,还是西部大开发、东北振兴、中部崛起,区域发展战略的转变和调整不仅使这些重点发展地区的社会经济得到快速发展,而且带动了全国整体社会经济水平的提高,使得国家和各地区的工业化和城镇化的进程明显加快。改革开放的30年,全国国内生产总值的年平均增长速度达到了9.8%以上,比改革开放前均衡发展战略时期提高近4个百分点。沿海地区实现了国内生产总值以11.24%的年平均增长速度的高速增长,中部地区和西部地区的国内生长总值的年平均增长速度也分别达到了9.75%和9.13%,全国有11个省区的国内生产总值年平均增长速度甚至超过了10%。这样的高速增长不仅在中国,连世界上都是少见的。经济的高速发展使得各区域的人民生活水平得到了显著的提高。

  第二,区域非均衡发展战略的实施也引发了一系列的社会、经济和生态环境问题。比较突出的有:一是在全国经济高速增长的过程中,区域之间表现出明显的不平衡,区域经济差距越来越显著,特别是进入20世纪90年代,区域之间的相对差异和绝对差异都呈现出加速扩大的趋势,东部膨胀病、西部长期落后、中部边缘化、东北衰退等对中国社会发展和整个现代化战略目标的实现带来了负面影响。二是在区域经济差异扩大的同时,区域经济的结构问题也凸现出来,在向市场经济的转轨过程中,市场机制逐渐在资源配置中发挥着重要的作用,各个区域都以竞争的姿态来指导产业结构的调整,争相发展市场上销路好,附加值高的产品,导致各个区域之间产业结构趋同现象严重。三是地方保护主义现象增多,区域经济秩序紊乱。各区域通过对本地市场进行分割,或者通过行政手段硬性限制或加价、征收附加费用等设置贸易壁垒,排斥外地同类产品进入本地市场,同时,限制本地的资源流出,在涉及区域之间的经济纠纷时,不顾有关法律规定,袒护本地的经营者,失去了解决纠纷的公正立场。在区域之间的合作中,不遵守协议,不愿意承担责任和义务,结果导致合作流产的事情经常发生。地方保护主义不但导致区域经济秩序紊乱,区域之间的经济关系紧张,而且还造成严重的资源浪费、环境破坏。四是现行政策对于控制和缩小区域发展差距和居民福利差距还缺乏切实有效的措施,需要进一步完善和加强。区域自然条件差异难以改变,但是在公共服务和生活水平上必须缩小差距,实现公共服务均等化。五是随着社会经济的快速发展和不平衡发展,全国出现了人与自然关系的失衡,资源、环境压力凸显,能源紧缺、突发性自然灾害和生产安全事故的不断发生。压力的内涵和大小在东中西部也存在很大的差异。

  第三,区域协调发展战略要有利于优化区域分工,开发西部市场,使东、西部互为市场,最大限度地拓展国内市场空间。中、西部(尤其是西部较落后的地区)不仅是中国重要的能源、原材料生产基地,而且其辽阔的地域和约占全国60%的人口还可以为全国(包括东部地区)的经济发展提供一个巨大的消费市场和投资市场。东部沿海地区领先发展的经济则有望成为带动全国(包括中西部地区)经济发展的龙头。这种情况使中国完全有可能建立起分工合理、优势互补的完整的国内产业体系和统一的国内市场体系。此外,作为一个发展中的大国,经济循环应以内循环为主,发展经济也只能走国内市场为主、以对外贸易为辅的道路。中西部的资源产业优势如果不和东部结合,就不能得到有效的开发,而离开中西部地区丰富资源和广阔市场这个后盾,东部的高速发展也难以为继。

  第四,在区域协调发展大目标前提下,要承认区域差异和区域竞争,提倡发挥市场机制促弱变强为基础作用的适度竞争。这即是说,东中西地区之间的经济活动必须遵循自主合作、自由交易、等价交换的市场法则,同时国家要通过利益机制、政策制约和信息导向限制恶性竞争。与促进科学发展、可持续发展的要求相比,现行政策在促进各地节约资源、保护环境方面还显得比较薄弱,需要进一步强化和完善。

  第五,区域协调发展是个长期的动态过程,其间必然伴随着激烈竞争和不协调行为,协调的短暂实现之后又会产生新的不协调。区域协调的主要标志,在市场经济和统一市场条件下绝不会是传统的静态表现出来的产业“合理分工”,而是混合分工和相互渗透(一体化)格局形成、差距缩小的动态过程。从发达国家区域关系变化历程看,在某个时期内,区域利益冲突加剧,甚至差距急剧拉大也是难以避免的,而且从总体战略需要出发,有时也是必要的、合理的。中国的倾斜式发展战略尽管拉大了地区差距,但总体而言,是共同前进中步伐快慢的差异,总体上加快了中国经济的增长,在东部更快发展的同时,也加快了中西部发展,为中国迎接新世纪国际经济竞争赢得了时间和机遇。但从协调发展的长远目标出发,又不能不高度重视当前区域失衡的严重性,高度重视差距带来的重大隐患。也就是说,区域关系到了一个历史的转折点,到了把区域协调发展放在战略地位的时候。

  二、中国区域发展展望

  改革开放的实践,使得中国经济发展取得了前所未有的成就,这在东部地区表现最为充分。面向未来,中国既不可能牺牲东部地区的发展来换取中、西部地区的经济腾飞,也不可能放任地区差距的持续扩大。惟一有效的选择是:以可持续发展为目标,以科学发展观为指导,在国家战略的适当部署下,把中部、东北和西部地区的发展纳入全国的发展规划总目标之下,充分利用四大地区之间的产业联系,地域联系,建立非均衡战略下的区域统筹协调机制,实现四大地区在互动过程中的统筹发展,构建具有中国特色统筹区域协调发展的战略体系,以区域发展的宏观调控实现国家战略的部署。

  第一,增强区域政策在宏观调控中的地位和作用,探索形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。从国家区域协调发展的全局出发,加强相关政策的协调和机制建设,健全区域协调互动机制、市场机制和互助机制,形成既各具特色又有机统一的区域政策体系。打破东、中、西部和东北行政区划的局限,打破促进生产要素在区域间自由流动,抓资源重新配置、引导产业梯度转移。根据不同地区的自然环境、资源禀赋、产业基础、发展阶段、社会环境等因素,进一步明确各区域的战略布局、功能定位、发展重点等,从而确定财政转移支付政策、税收政策、金融政策、人口迁移和流动管理政策、就业政策等的基本导向。东部地区继续担负起追赶和跟踪发达国家的先进技术,促进全国产业结构升级,提升国家经济竞争力,维持全国经济持续快速增长的作用。兼顾到各区域的利益,根据功能区划分来确定各地区的发展定位,通过生态补偿、财政转移支付,加强中西部地区的公共服务等措施来实现公共服务的均等化,逐步缩小地区差距,达到各地区共同发展、共同繁荣的目标,从而体现出我国社会制度的本质要求。更加重视农村地区发展诉求,不断提高农民的财产性收入,进一步形成东中西互动,优势互补、相互促进、共同发展的新格局。

  第二,城镇群将成为我国区域发展的核心引擎。随着城市化战略的实施和城市建设方针的改变,抑制大城市发展的诸多因素将不复存在,大城市的发展速度将大大加快。中等城市最有发展潜力,且多是区域经济的中心,随着户籍制度的根本变革和市场化的推进,许多中等城市将迅速成长为大城市。到2020年,我国100万人以上的城市数量将超过100座,50万人以上的城市数量将超过200座。绝大多数的地区级城市都将跻身于大城市的行列。各省范围内都将形成多个经济中心,各省的经济中心有可能与行政中心出现偏离,特别是中西部地区各省区会逐步改变省内单一经济中心的格局,逐步发展起一批新的经济增长极。在此趋势下,新的城镇群将不断涌现。目前,除了长三角和珠三角城镇群、京津冀都市圈已经比较成熟外,已初露端倪的有山东半岛城镇群、辽中南城镇群、中原城镇群、长江中游城镇群、成渝城镇群和关中城镇群。大大小小的城镇群和产业带将推动区域经济一体化进程并对“诸侯经济”形成冲击。

  第三,重点战略地区将成为新一轮区域发展的增长点。随着“十一五”和十七大区域发展战略的逐步落实,特别是广西北部湾、天津滨海新区、唐山曹妃甸新区成为我国新一轮社会经济发展的助推器的确定,再则,国家也战略性的选择建立中西部地区和东北地区的改革试验区,如成渝城乡统筹改革试验区,武汉城市圈和长株潭城市群“两型”社会配套改革试验区,中国区域发展进入到了一个黄金时期。但是广大的中西部和东北地区,这样的增长极数量是不够的,作为新一轮区域发展增长点选择上,应该加强中西部和东北地区的经济带和增长极选择,如中西部的四条一级经济带,分别是西陇海——兰新经济带,长江上游成渝经济带,南贵昆经济区和呼包——包兰——兰青经济带;西部大开发应以四条一级经济带为主要支撑点,培育西安、成都和重庆三个具有全国意义的都市经济区,作为西部参与全国和全球经济的主要网络节点,着力发展天山北麓经济带(乌鲁木齐城市群)等,使其成为西部经济的主要聚集地和增长极;扶持培育河南省的中原城镇群、郑汴产业带和江西的九昌工业走廊、环鄱阳湖生态经济区,成为中部崛起的两大增长极之一;打造京津冀经济圈和豫晋陕黄河新三角经济区等跨省经济合作,成为东中西区域互动、优势互补、新的增长极;积极推动东北地区的大连和哈尔滨等中心城市,丹东和满洲里等边贸城市的发展,成为区域经济增长极。近30年的发展经验表明,在一定时期确立几个发展重点区域,然后集中政策资源和物质资源,尽快形成经济增长极,进而带动和辐射区域经济发展的做法,是行之有效的。对于战略地区以外的广泛地区,应当是在通过统一市场建设、统一环境政策的基础上,促进各地发挥各自优势,提高资源优化配置效率,加快经济社会发展步伐。

  第四,跨国经济合作加强,次区域经济发展加快。中国对外开放的空间格局由80年代的沿海逐步扩大到90年代的沿江、沿边和广大内陆城市,目前,已基本形成一个全方位对外开放、多层次参与国际经济循环的地区经济发展格局。中国区域发展格局与周边地区区域集团化发生紧密的关联,中国与相邻国家的经济技术合作将得到加强,逐步形成若干个经济联系比较密切的次区域经济合作区。其中包括东北亚次区域经济区,主要有中国的华东、华北和东北地区及日本、韩国、朝鲜、俄罗斯、蒙古;东南亚次区域经济区,主要有中国的华南、西南地区及东南亚诸国;中亚次区域经济区,主要有中国的新疆及西北地区和中亚诸国。中国周边次区域经济区的形成和发展必将有利于中国逐步建立起多层次参与国际经济循环的格局,加速中国对外开放的进程。

  第五,加强粤港澳合作和海峡两岸经济的合作研究,丰富中国区域发展的内涵。改革开放30年来,粤港澳合作不但促进了港澳地区的繁荣稳定,也推动了广东经济迅猛发展,带动辐射了全国,使广东成为改革开放的排头兵、经济增长的发动机。站在改革开放30年的历史起点上,粤港澳合作空间依然广阔。推进区域协调与合作发展,重点是推进粤港澳和泛珠三角区域合作。 随着CEPA《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》的签定,内地与香港在法律、会计等专业服务和物流、金融、会展、旅游等现代服务业合作方面更加紧密。同时,广东将引导省内企业投资港澳。加快广深港高速铁路、港珠澳大桥等跨境大型基建或前期工作。全面推进粤港澳科技、教育、文化、卫生、食品安全、环保等社会民生领域的合作。粤港澳合作将更加密切。再则,随着与台湾的两岸三通,海峡两岸的交流将更加频繁,特别是海峡西岸经济圈的规划及实施,为大陆与台湾在区域经济合作方面进行了诸多探讨,随着全球化金融海啸和经济危机的进一步影响,海峡两岸在经济贸易合作方面,在抵抗金融海啸和经济危机方面将进一步加强合作及研究。加强海峡经济区重点城市的发展,增强的辐射带动作用。如通过增强龙岩经济的辐射作用,带动粤北和江西革命老区的发展。

  第六,强化规划引导和法律约束,建立和健全保障区域政策有效实施的制度。提高区域政策实施的有效性和规范性,需要建立区域长效的协调机制。一是区域规划编制。编制和实施区域规划,有利于统筹兼顾、综合协调,调动各方面的积极性,加快区域协调发展的进程。应按照科学发展、协调发展的要求,编制和实施若干重点开发区域和重点生态功能区域的规划。二是建立健全区域法律法规,进一步解决规划和政策有效实施的问题,从区域关系发展变化的总趋势和较长时期区域利益格局考察,要处理好“效率”和“公平”的关系,以促进国民经济整体效益的提高。三是要认真贯彻落实国务院关于加强土地管理的各项规定,要适应主体功能区规划制定和工业化、城镇化加速推进的新形势,按照主体功能区规划的要求,制定不同区域的用地政策和环境保护措施,实行有区别的土地计划管理,为促进区域经济又好又快发展服务。四是建立区域高级联席会议制度和区域发展基金。通过定期和不定期的区域协调会议,通过对话和交流的方式,解决区域统筹发展中的障碍和问题;同时,建立区域发展基金,解决区域协同和统筹中的资金瓶颈,从资金上支持区域的统筹发展。(本文作者:东中西部区域发展和改革研究院执行院长)
(责任编辑:陈叶军)


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