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| 把发展民用航空放到关系全局的战略地位 |
| ——中国民用航空局局长、党组书记李家祥答本报记者问 |
| 李玉梅 陈国裕 |
| 2009年01月12日17:17 来源：《学习时报》 |
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记者：民用航空与人们的关系现在是越来越密切了，我们想问，现代民用航空在国家发展中处于什么地位，如何更好地发挥作用？
李家祥：民用航空是最现代化的交通运输方式，是国民经济的重要基础性产业。民用航空的发达程度，是经济社会繁荣昌盛的重要标志，在一定意义上代表了一国的综合实力和竞争能力。
一、民用航空在综合交通运输体系中的作用日益突出，是增长速度最快、发展潜力最大的交通运输方式。改革开放30年来，我国民航的增长速度远远高于其它运输方式。1978-2007年，从旅客周转量年均增长率看，铁路为6.7%，公路为11.2%，水运为-0.9%，而民航为17.2%；从货物周转量年均增长率看，铁路为5.3%，公路为13.7%，水运为10.1%，管道为5.1%，而民航为17.8%。目前，在国内中长距离旅客运输尤其是城际客运业务中，航空运输的作用大幅提升；在国际尤其是洲际旅客运输中，航空运输完全占据主体地位；在国际国内高附加值、鲜活易腐货物运输以及快递业中，航空运输具有绝对优势。
二、民用航空具有巨大的经济价值，是促进经济繁荣的强劲动力。民用航空是各国国民经济的重要组成部分，也是保持经济增长的有力工具。据世界有关机构测算，民用航空投入产出的综合效益比例为1∶8。2006年，全球民用航空产生的经济效益相当于世界GDP的8%。民用航空促进经济繁荣，可以从以下几个方面来看：民用航空本身是一个链条庞大的产业部门；民用航空刺激现代服务业发展；民用航空推动现代国际贸易；民用航空促进区域经济发展；民用航空催生科技创新。
三、民用航空具有显著的社会价值，是实现社会进步的有效途径。民用航空的作用对整个社会发展和人们生活方式的积极影响。民用航空促进社会融合、地区稳定和民族团结；民用航空是社会公共服务体系和应急救援体系的重要组成部分；民用航空改变了人们的时空观念和生活方式；民用航空有利于节约资源、保护环境。现在人们经常讲“地球村”，地球变为“村”有三个条件：一是现代航空，二是现代通信，三是现代传媒。
四、民用航空具有潜在的军事价值，是维护国家安全的重要保障。民用航空具有准军事性质，可随时服从国家军事部门的调遣或完全转为战时军事运输体系。以美国为例，联邦航空局（FAA）战时隶属于国防部。联邦航空局局长由国会而不是总统任命，任命层次的提升表明国家对民用航空的看重。美国发达的通用航空也为可能的战争储备了大量准军事飞行人员。
五、民用航空具有重大的政治外交价值，是实施国家全球战略的有力工具。在政治外交中，民用航空已不仅仅是一种产业，而成为外交谈判的筹码和发展双边或多边关系的纽带。各国政府有时利用飞机的采购、航线的开辟、机场的开放等，加强彼此间的政治互信和经贸联系。在国家软实力的全球传播中，民用航空建立起了一种新的高效率的文化交流通道。
记者：请您介绍一下当前世界民用航空发展的情况。
李家祥：从上个世纪80年代以来，受经济全球化、发达国家放松航空管制以及向后工业化转变等一系列因素的影响驱动，世界民航业呈现出一些值得关注的重要特征和趋势，使得发展格局和利益获取已经和正在发生着深刻变化。
大力发展民航业成为国家和地区战略的重要组成部分。鉴于民用航空在政治、经济、社会、军事、外交、文化等领域均发挥着十分重要的作用，许多国家和地区把民航业定位为战略性产业，把发展民航业上升为国家战略或地区战略，使之成为本国、本地区在全球化过程中获取最大化利益的有力工具。
航空运输自由化持续发展。航空运输自由化主要是指改革航空运输的管理体制和方法，从政府对企业经营活动的详尽管理过渡到更多地依靠市场力量予以调节，给予企业更多的经营权利和灵活性。它有紧密联系的两方面内涵：一是国内航空运输的“放松管制”；二是国际航空运输的“天空开放”。
全球性航空战略联盟占据市场主体地位。航空联盟由来已久，最早由美国国内市场的干线航空公司与支线航空公司之间合作提供联合中转服务而产生。自20世纪八、九十年代以来，航空联盟蓬勃发展。
枢纽辐射式航线结构成为运营的主导模式。从上个世纪80年代开始，枢纽辐射式航线结构在世界范围内得到广泛重视，迅速发展和完善起来，航空枢纽随之形成，成为航空客运快速中转、集散中心和综合物流结点。
通用航空蓬勃发展。国际民航组织将通用航空定义为：除公共运输航班客、货运输活动外的所有使用民用航空飞行器的活动。通用航空在飞播造林种草、航空拍摄、探矿采油、抢险救灾、电力、环保等工农业领域都有着广泛的用途。
高新科技引领民用航空发展。近10多年来，高新科技的研制和应用正在并将进一步提升民用航空的安全水平，促进民用航空持续快速发展。一是发展了超大型飞机制造技术。二是在空中交通管理领域广泛应用现代通信、卫星、自动化和计算机技术，展开了以星基导航为主导的空管技术革命。三是兴起了绿色化的航空运输革命。
航空安全愈益受到世界各国的高度重视。无论从交通工具本身、交通工具维护、运营保障、驾驶员素质、政府安全标准和事故率、死亡人数等来看，航空运输的安全性远远高于铁路、水路运输，更高于公路运输。2007年，全球每百万次飞行发生有人员死亡的空难事故为0.4次，按这个概率算，250万次飞行才发生一次死亡性空难，假使有人每天坐一次飞机，要6850年才遇上一次空难。因而民航是非常安全的。
记者：我国民航业目前的发展状况如何？
李家祥：在过去的30年里，我国民航经历了三次大的体制改革，一是1980年改变军队建制，走上企业化道路；二是1987年至1992年，进行以民航管理局与航空公司、机场分立的管理体制改革，在行业内引入了竞争机制；三是2002年至2004年进行了以“航空运输企业联合重组、机场属地化管理”为主要内容的体制改革。通过这三次改革，使原来军民合一、政企不分的民航管理体制，逐渐转变为政企分离、机场属地化管理、多种所有制企业平等竞争的民航管理体制。同时，我国民航形成了全方位、多层次的对外开放格局。
市场规模持续扩张，运输能力逐渐提高，航线网络不断完善。改革开放30年来，我国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别以17.3%、15.7%和14.9%的平均速度增长，2007年达到365.3亿吨公里、1.86亿人次和401.8万吨。我国定期航班运输总周转量在国际民航组织缔约国中的排名，由1978年的第37位上升至2005年的第2位。民航旅客周转量在国家综合交通运输体系中的比重由1978年的1.6%上升到2007年的13%。
引入市场机制，多元化、集团化和充满活力的竞争格局业已呈现。经过2002年以来的联合重组以及放松市场准入管制，在公共航空运输领域，形成了由中航、南航和东航三大国有控股航空集团，众多地方性航空公司、中外合资航空公司、民营航空公司等多元化市场主体共同参与的竞争格局。
基础设施建设步伐加快，运输保障能力大幅提高。截止2007年底，全国有民用运输机场（含军民共用机场）152个。2007年，旅客吞吐量超过1000万人次的有北京、上海浦东、广州、上海虹桥等10个机场。
积极有序地开放国际航权，向外发展的空间不断拓宽。在扩大双边航权安排的同时，我国积极探索发展区域航空运输合作关系，目前已与上合组织、东盟、欧盟等7个区域组织开展民航领域的各项活动，与东盟启动了区域航空运输自由化安排的磋商。
航空安全管理不断创新，航空安全水平显著提升。我国民航始终坚持“安全第一，预防为主、综合治理”的方针，不断强化安全生产责任制，航空安全状况不断改善。百万飞行小时事故率从“六五”期间（1981—1985）的5.24次下降到“十五”期间（2001—2005）的0.29次，2005、2006、2007年连续3年全行业没有发生运输飞行事故。自2004年“11·21”事故以来，截至目前，航空运输连续安全飞行超过1300万小时，达到国际先进水平。
不断改革探索，我国民航独特的政府管理体系已基本形成。经过历次改革，我国民航已建立起三级政府监管体制。中国民用航空局下设华北、华东、中南、西南、西北、东北和新疆7个民航地区管理局，在各省市设有民航安全监管办公室，负责对所辖地区的民用航空事务实施行业管理和监督。
记者：推动我国民航业的发展，您认为具备哪些有利条件？
李家祥：当前，我国民航正站在一个新的历史起点上，发展机遇前所未有。简要说来，主要表现在以下几个方面：全面建设小康社会和经济全球化，为我国民航跨越式发展带来千载难逢的好机会；消费结构升级和休闲消费时代的到来，为我国民航发展壮大开辟广阔的市场空间；国家财政体制由经济建设型财政向公共财政转变，为发展我国民航促进社会和谐赢得强大的物质支持；科技创新的力度加大，为我国民航持续发展提供有力的技术推动。
记者：面临机遇的同时也面临许多困难，您觉得主要的挑战是什么？
李家祥：我认为，这些挑战主要是：
第一，国际竞争力不足，难以应对航空自由化带来的激烈竞争。目前，我国民航在全球市场竞争中，与外国先进民航相比，处于明显劣势。具体表现在以下四个方面：一是尚未形成国际性航空枢纽。二是国际航线网络不健全。三是在一些主要国际航线市场的竞争力不强。四是航空货运处于被边缘化的状况。
第二，基础性资源供给不足，成为制约民航全面协调可持续发展的瓶颈。一是民航可用空域资源严重不足。二是人力资源严重不足。三是机场、空管设施等资源严重不足。四是通用航空资源严重不足。
第三，管理体制、运行机制还存在许多矛盾，不适应民航全面协调可持续发展的需要。
此外，当前这场国际金融危机来势迅猛，并持续蔓延，也给我国民航业带来挑战。
记者：进一步加快我国民航业的发展，应当采取哪些措施？
李家祥：我认为，今后一个时期要着力做好以下几方面的工作：从国家安全和国家战略高度制定民航发展战略和规划；建立高层级的综合协调机制，提高管理效能；从我国的实际出发，积极稳妥地推进民航改革；加快立法进度，完善产业政策，增强我国民航发展后劲和国际竞争力。当前，为了有效应对国际金融危机，我们要把思想和行动统一到中央对国内外经济形势的分析判断上来，统一到中央决策部署上来，统一到刚刚结束的中央经济工作会议精神上来。我们已经出台了应对金融危机，促进民航业平稳较快发展的十条措施。2009年，我国民航业具体任务是“双保”：保持续安全，保平稳发展。严冬过后，我们必将迎来一个明媚的春天！ |
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| （责任编辑：秦华(实习)） |
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