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中国的区域政策和区域发展:回顾与前瞻
张军扩
2008年10月16日08:48   来源:《理论前沿》
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  [摘要]  回顾了改革开放30年来中国区域政策和区域发展情况。分析了区域政策存在的主要问题。提出应从大力推进公共服务均等化和重点针对“功能区”和“问题区”两方面对区域政策进行完善和加强。

  [关键词]  区域政策; 协调发展;  区域差距;  完善


  经过近30年的改革开放,中国从总体上取得了巨大的发展成就,综合国力和人民生活都显著提高。存在的突出问题之一,就是发展的不平衡,特别是区域之间发展和福利水平的不平衡。这不仅影响了发展质量,也影响了社会和谐。那么应当如何认识和评价改革以来中国的区域政策及其效果呢?区域政策存在的主要问题和今后完善的方向又是什么呢?这是在改革开放30周年之际需要我们认真思考的问题。

  区域政策、区域发展及相互关系

  区域政策是一个被广泛使用而理论上又没有严格界定的概念。从各种文献来看,至少存在以下三种不同的认识:一种是,凡是政府采取的对不同地区的发展具有不同影响、因而对区域发展格局的形成发挥重大作用的政策,都可归属为区域政策。这是最广义的认识,按照这种认识,不仅具有明确区域空间限定的政策属于区域政策,而且一些全国普适性政策,比如农业税、资源税等税收政策等,由于对不同区域的发展具有十分不同的影响,因而也可能会被包含进来。另一种是,凡是政府针对全国部分地区实施的政策,都属于区域政策。相比第一种,这个界定的范围有所缩小,基本剔出了那些属于全国普适性但对不同区域有不同影响的政策,更多关注政策对象的空间范围,而不是政策实施的背景、目的或效果。第三种是特指政府针对一些特殊区域的问题、矛盾或困难所采取的政策。相比而言,这个定义范围更窄,它把那些具有明确区域范围限定但又不是为解决区域特殊问题所施行的政策排除出去,比如改革开放过程中实行的各类特区、开发区政策等等。从中国的实际情况出发,我们采用第二种界定来概括、总结中国区域政策的内容、效果和前景。

  按照这种认识,我们可以把中国改革开放以来的区域政策分为三类:一类是作为国家总体发展战略重要组成部分的区域政策,比如东部率先发展、西部大开发、东北振兴及中部崛起等。另一类是作为改革开放先行区和试验田的区域政策,比如改革开放初期对广东、福建两省实行的“特殊政策,灵活措施”,以及经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区等各类开发区政策等。再就是针对各类问题区域、特殊功能区域实行的政策,比如针对自然保护区、水源保护地、资源枯竭型地区、贫困区域的政策等。

  分析区域发展主要有两个角度:一是区域之间的关系,二是特定区域的发展状况。区域之间的关系包括区域之间发展差距的情况、区域产业分工合作的情况、国家区域发展重心、格局等。对特定区域发展情况的分析也可以从不同的角度、根据不同的目的进行分类考察,比如重点区域发展状况、特殊功能区发展状况等。

  考察区域发展状况,核心问题是分析区域发展的协调状况,即区域协调发展问题。那么什么样的发展格局才算得上协调发展呢?可能不同的学者会给出不同的答案。在中国现阶段及今后一段时期,初步考虑,区域发展格局可能需要同时满足以下三点要求,才称得上协调发展。一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置,提高资源配置效率,有利于发挥各地区的资源优势,形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展,有利于逐步缩小地区发展差距和福利差距。三是环境友好要求。即区域发展格局有利于实现对资源、环境和生态的保护,实现人与自然的和谐,促进可持续发展。

  这三个要求或目标之间并非总是相互一致的,反而是常常相互矛盾的,因此需要政策进行权衡取舍。比如,促进重点区域加快发展的政策,有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升,但却往往会导致区域差距的扩大,不利于平衡发展目标的实现。再比如,同样数量的资金,投入到落后地区、贫困地区,有利于促进落后地区发展,缩小区域差距,而投入发达地区,则往往可以获得较大的经济效益。不论针对哪类地区的发展,都需要在促进发展的同时,注意资源的节约、环境的保护和可持续发展。因此,究竟什么样的区域政策是符合区域协调发展的政策,并不能一概而论,而要视国情特点、经济发展的阶段以及经济社会发展面临的主要矛盾和主要任务而定。了解这一点,对我们客观分析和评价改革开放30年来中国区域政策的成败得失十分重要。

  另外,分析区域政策不能仅从区域发展格局的结果来考虑,因为并非所有的区域差距都是区域政策实施的结果。比如,可以设想,即使改革开放初期不采取有利于东部沿海地区加快发展的改革和开放政策,沿海地区的发展也会快于西部地区,这是由于区位特点、自然条件、历史社会因素等所决定的。倾斜式区域政策的实施,无疑加强了这种发展条件上的差距。再比如,由于发展基础、发展条件等的不同,即使是完全普适性的宏观调控政策,往往也会对不同区域的发展产生十分不同的影响。
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(责任编辑:赵晶)

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