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政府层级、事权、支出与税收安排的思路
――关于中国的财政改革
贾康
  2005年09月15日14:45 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭

  中国在建立社会主义市场经济新体制的过程中,已通过1994年的财税配套改革搭建了一个"以分税制为基础的分级财政"框架。但由于种种制约条件,1994年体制的过渡色彩比较浓重,需要在深化改革中对之加以改进和完善。现实生活中近年基层财政运转困难的问题,与这种困难直接相联的事权重心下移、财权重心上移使两者严重缺乏对应性的问题等,都和体制问题有密切的关系。各方关注的中国省以下财政体制和地方财政的种种问题,归根到底是一个现代化转轨过程中的财政制度安排问题。如能把制度安排处理好,运行的问题将迎刃而解。

  深化财政体制改革是一项复杂的制度创新系统工程。改革必须标本兼治、贯彻"治本为上"的指导方针,为中央和地方各级财政的可持续发展和规范运行,创造一个稳定、有效,兼具激励和自律机制的制度环境。在整体的市场经济体系正在确立的新时期,地方财政改革不能再寻求建立过渡性制度模式了,而应重点推进实质意义的分税分级财政建设。深化改革不是简单缓解财政收支矛盾,而是要为收支规模的正常化和收支平衡构造长期有效的条件。

  我们在研究中形成的基本认识是,深化我国财政体制改革的大思路,应考虑从1994年财税配套改革的基本制度成果出发,按照建立公共财政框架的方向,在适当简化政府层级的前提下按照"一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权"的原则构造完整的多级财政,同时改进和完善中央自上而下的财力转移支付制度。本文简要讨论在这个思路之下的层级设置、事权划分、税收安排和支出管理等方面的要点。

  一、关于减少政府层级和财政层级

  考察一下实行市场经济的国家,尚找不出一个五级构架的政府,比较典型的情况是三级架构或准三级架构(如联邦制的美国、澳大利亚和单一制的日本、法国)。虽然目前我国现行的是五级政府,但是按这样的架构,各级政府如都要求有自己稳定的税基,都能按照分税分级的框架来形成财力分配,至少基层看不到出路,乡一级已全然不可能有大宗稳定收入来源来形成分税体制。因此有必要积极推进"乡财县管"的试验,取得经验,走出减少乡镇财政层级的一条路子,进而在条件成熟时修宪减少政府层级,把乡镇政府变成县级政府的派出机构。这样一来,乡级的人大(主席团)、政协(联络组)、政法委(书记)和其它"七站八所"等机构,都可以大大简化,把政府的职能到位、效率提高、精简机构和转变作风结合起来,做到系统化和合理化。虽然前些年我们曾做过建设乡财政的努力,但从实践情况看,乡级金库的建立在大部分地区不具备可行性,乡财政一直很不完备。而且,发展趋势是近年税务、金融、工商等管理系统已按照经济区域而非按照行政区划在基层设所,财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构,已丧失了基本的配套环境。农村税费改革后,占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放,加之近年又停征了农业特产税,并将停征农业税,乡财政的内容就更"虚"了,确实已称不上一级财政。在上述这种四级政府加乡镇派出机构的简化之后,进而还可以考虑在省以下实行市、县财政同级,即实行财政的"省管县"体制,把地区一级政府虚化。原来地级就是规定为省级的派出机构,近年地市合并后,已经实化了,很多地方搞了"地市合并"或"撤地设市"。但浙江等地,省和县之间的体制联系是很实的,而市是一种过渡的形式,浙江的市和县都对省政府"说话"来搭财力分配框架,即在财政体制上,市与县实际是"平级"地位。如果能把政府缩到实三级加两个半级(市与县在体制上同级、地和乡作为派出机构层级),就非常接近市场经济国家的通常情况了。这种情况下,实行分税分级体制和解决现在省以下理不清的体制难题,就有望得到一个相对好处理的方案。从中国的历史看,自秦朝行郡县制两千余年以来,不论朝代如何兴替、政府体系如何变化,县级政府始终是最稳定的一个层级,另外省级亦是相当稳定的层级,中央之下有了这两级实的,挂上一级(乡镇)或两级(地、乡镇)派出机构,并合理规定派出机构的功能和编制,当可解决好既减少层次,又维护政府体系有效运转的任务。当然,实际的推行必须审时度势,允许试验和各地作因地制宜的探索,不强求一律。不少地方可以先行推动"乡镇合并"减少其数量的措施;发达地区的一些乡镇,可能不是变派出机构的问题,而是升为区级政府的问题(如在广东东莞);市县间"行政不同级"的情况下,可先行"财政同级"方案。总之,现在的改革已牵一发动全身,处处要求通盘考虑,前后衔接,循序渐进。我们要改变过渡色彩浓重的财政体制,必须周到地考虑政府体制全局的优化设计。

  二、关于一级事权

  "一级事权"就是要解决政府职能合理设置的问题。这是合理设计政府财权和安排政府支出的大前提,因为财权要与事权有所呼应,支出则是履行政府职能、贯彻事权的手段。这里首先要解决的问题是如何合理界定我国中央、地方政府职能。从总体上说,地方政府的基本职能就是提供地方公共品,在市场经济条件下,特别是在社会资本积累规模已经持续扩张的条件下,我国的各级地方政府确实应该把职能收缩到提供地方公共产品上来。中央一级和省以下各级政府事权应如何划分,难点在于投资权的问题。其它的事权相对好办,比如气象预报工作部门,既向全国提供了服务,又向地方提供了服务,中央和地方在气象预报系统上,形成配合关系,财力分配如何处理,技术上相对容易。我国几十年最扯不清的事权,就是企业投资权,特别是在兴办一般竞争性投资项目方面。在1994年的体制里,这方面是"知难而退"的,文件里的措辞实际上是说各级政府都可以举办投资项目,没有明确一般竞争性领域政府怎样退出。我们认为,从方向上说,地方政府应该退出一般竞争性领域,使其投资收缩在公共工程、基础设施、公益性投资项目上,有别于经营性的投资;而中央对于一些大型、长周期、跨地区、对于优化生产力布局和增加国民经济发展后劲有突出意义、带有战略性质的投资项目,虽项目自身有一定竞争性也要参与(如"京九"、"三峡"、宝钢这样的大项目)。当然应该是有限参与,中央政府不宜简单沿用传统体制下把资金百分之百地拨过去的方式,而是采取控股、参股以及其它的经济手段,牵头或积极推动、引导社会资金把项目做起来。这样我国几十年政府间事权上的纠葛,可以得到理清,在政府职责按照市场经济客观规律的要求、结合中国的国情得到理清以后,公共财政中的财权就能顺理成章搭好框架。在合理界定政府职能框架分工的基础之上,进而可逐步形成详细的事权明细单,并分清哪些事权由哪级政府独立承担,哪些事权由哪几级政府共同承担以及如何共同承担。

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来源:国研网 (责任编辑:字秀春)
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