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| 对强化乡镇安全生产监管职责的法律思考 |
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| 李利军 |
| 2008年10月09日13:14 来源：《中国发展观察》 |
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为了应对严峻的安全生产形势，近年来一些地方纷纷强化乡镇政府的安全生产监管职责。笔者认为，这一做法在理论上值得商榷，实践中难以取得预期效果，故而应当慎行。
强化乡镇安全生产监管职责与现行法律规定不符
乡镇安全生产监管职责的强化，从机构上体现为成立或者加强乡镇安全生产监管站，从职能上体现为给予乡镇一定的安全生产执法权。乡镇安全生产执法权的取得，大致有两种模式：一种是赋权模式，即由地方性法规赋予乡镇政府执法权。例如，某省安全生产条例规定，乡镇人民政府和街道办事处应当对本辖区内生产经营单位执行安全生产法律、法规、规章和国家标准、行业标准的情况实施监督管理，行使以下职权：（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全生产违法行为，应当当场予以纠正或者要求限期改正；（三）对检查中发现的依法应当给予行政处罚的行为，应当建议负有安全生产监督管理职责的部门依法作出行政处罚决定，负有安全生产监督管理职责的部门应当及时处理并答复；（四）对检查中发现的事故隐患，应当责令排除；生产经营单位拒不改正的，应当报告负有安全生产监督管理职责的部门；（五）对检查中发现的重大事故隐患，应当在责令排除的同时，采取必要的应急措施，并报告负有安全生产监督管理职责的部门。另一种是委托模式，即由地方性法规或者省级政府批准由具有安全生产监管法定职责的部门委托乡镇政府行使某些安全生产监督管理权。例如，某省安全生产监督管理条例规定，安全生产综合监督管理部门或安全生产专项监督管理部门，可以根据工作需要委托乡镇人民政府对辖区内的安全生产实施监督管理。
笔者认为，以上两种模式都与现行法律规定不符，违背法治精神。根据安全生产法规定，对安全生产实施综合监督管理的是县级以上人民政府负责安全生产监督管理的部门；国务院有关部门和县级以上地方人民政府有关部门依法在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。可见，安全生产监管职责被赋予了县级以上人民政府的各有关部门，乡镇政府并没有被赋予相关职责。在法律对安全生产监管权限作出明确规定的情况下，地方性法规对此进行变更，显然有违法之嫌。考虑到赋权模式的合法性问题，委托模式则采取了更为“技术性”的方式，以避免和法律规定直接抵触。那么，委托模式究竟是否合法呢？ 对此，全国人大常委会法工委曾就类似问题做过答复。1996年，全国人大常委会法工委在答复安徽省政府法制局有关“烟草专卖法规定了烟草专卖行政管理部门、工商行政管理部门对烟草生产和市场管理的分工，地方性法规对烟草专卖法中执法主体可否作出规定，由烟草专卖行政管理部门行使工商行政管理部门的管理职权”的请示时明确指出，地方性法规不应规定工商行政管理部门将这部分法定职责委托烟草专卖行政管理部门行使。因此，委托模式在法理上同样难以立足。
强化乡镇安全生产监管职责不符合乡镇改革方向
学术界对乡镇改革的方向仍存在不同看法。但回顾十多年来乡镇改革的实践，还是可以清晰地看到，乡镇政府的职能正在坚定不移地向为乡村提供公共服务转变，管理职能逐步弱化。对乡镇这一我国政权体系的最基层环节，我国法律、行政法规极少赋予其具体管理职责，如此设计显然是基于对乡镇长远发展的深谋远虑。随着民主法治进程的推进，基层自治必将获得更大的空间。从某种意义上说，基层自治的发展，也就是村进乡（镇）退的过程，实质上就是乡镇管理功能逐步弱化的过程。在相当长一段时间里，作为基层政权的乡镇政府仍将继续存在。但是，乡镇政府的职能必将越来越集中于为地方提供公共物品，而不是直接行使对经济和社会事务的管理权，特别是执法权。基于这样的判断，我们再回到本文的主题：如果乡镇的安全生产监管职能需要强化，随之而来的是，食品安全监管、劳动监察等等要不要强化？如果需要强化，那么在不远的将来，乡镇政府是否又回到了从前的状态？乡镇政府是否成为了县级政府的“缩略版”？
强化乡镇安全生产监管职责对加强安全生产监管作用有限
强化乡镇安全生产监管职责的目的，是改变乡镇“有责无权”的状况，使其成为“有权有责”的责任主体，从而成为安全生产监管的桥头堡。然而，这种设想恐难起到预期作用。原因如下：一是，经过几轮机构改革，乡镇编制已经大大精简，人员完成现有工作也经常是捉襟见肘。由于新增乡镇编制非常困难，不少地方规定乡镇安全生产监管人员编制在现有乡镇编制内调整调配。这样，就出现了安全生产监管人员“一人多职”的普遍现象，工作效果自然大打折扣。二是，安全生产监管专业性很强，未接受过专业训练的乡镇工作人员往往难以承担这项工作。三是，乡镇政府被赋予或者委托给了一定的监管权，但许可权和处罚权（或者部分处罚权）这两项主要权力的缺失，无疑使其监管权成为一种“软权力”。四是，考虑到发展经济的需要和压力，乡镇政府很自然地会对自认为不可能酿成重大事故的违法违规行为听之任之。特别需要注意的是，乡镇安全生产监管职责的强化恐成为安全生产监管法定机构推卸职责的一个现实理由，从而出现大家都有责又都不切实负责的“多头”管理局面。经验告诉我们，“多头”容易导致推诿塞责。如果出现这样的情况，显然就完全背离了强化乡镇安全生产监管职责的初衷。
笔者不认同强化乡镇的安全生产监管职责的做法，同时认为必须对乡镇区域内的生产经营者加强安全生产监管。具体的做法，还是要严格执行现行法律的规定，根据实际需要进一步加强县级人民政府承担安全生产监管职责法定机构的执法力量（既要增加编制，更要内部挖潜）；如果有必要，在乡镇设置区域性派出机构。
作者单位：中国人民大学公共管理学院博士后流动站 |
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| （责任编辑：谢磊(实习)） |
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