西方公共经济学的理论是，一个政权是由纳税人供养的。即一个国家中，不是政权在供养着人民，而是人民供养着政权中的政府、两院和其他政权机构。纳税人拿钱来购买政权所提供的公共服务和社会管理。实际的生活中，由于政权中的政府、两院等有它们本身的利益，包括政府部门、官员和公务员都有自己的利益。于是为了防止公共权力私用，防止政府和公务员拿钱不干事和少干事，为了防止纳税人供养的政权机构和人员无限膨胀和随意提高自己的报酬，政权与人民总是处在制衡关系上，即设计出法定的财政预算、财政预算中行政公务开支的比例、公共财政支出的各种支出比例，政府内部有关机构和人员控制机构，人民代表大会对政权各种机构和人员的监督和控制，控制各种机构和人员的有关法律，政权机构设置和人员增加的社会听证，新闻监督等等一系列制度。从中国来看，多少年来多少次精简党政机构和人员的改革，越减越多，处于精简―膨胀―精简―膨胀的恶性循环之中。因此，急需制定和颁布一部《国家政权和事业人民供养法》，使国家政权机构和人员的无限膨胀受到法律的约束。

　　中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就是不27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。由此，中国财政支出结构中行政公务等费用高达30%左右，而一些市场经济国家此项比例在8%左右。从一个养人的政府转变到一个公共服务型的政府，由于涉及几千万人的利益，难度相当大。

　　从2002―2003年清理行政收费的情况来看，全国从中央到地方的政府各部门，各事业单位，已经被清理、正在被清理和还没有清理的各类行政和强制性事业收费估计在15000―20000项。保守估计全国各级政府从税外行政和强制性收费及处罚中获得的收入在7000亿以上，甚至有学者认为可能占到财政收入的一半，如果是这个比例，2003年的预算外收费规模可能达1万亿，更有学者认为税外收费与税收的比例为1：1，如果这样，就收了2万亿费。那么，中国GDP中国家拿走的就不是18%，而是36%，中国农民、个体工商户和企业的税费负担就十分沉重。

　　政府各部门的行政收费和罚款，造成一系列严重的社会经济问题：农民、市民、工商户、企业的负担加重，社会投资、生产和经营的积极性下降，影响正常的国民经济运行和增长；其次，政府各部门收费和罚款中腐败丛生，严重影响公民和企业对政府的信任；再次，严重影响自由职业、微型企业和中小企业的开办、经营和发展，导致中国就业空间十分狭小，失业人口规模越来越大。解决以上问题，需要精简党政社团等机构，党政后勤要社会化，一些事业单位要企业化，公务消费要货币化，养老等保障要社会化等等。这些改革的任务也十分繁重，阻力也不小。如果这些改革不能启动，并且进展不顺利，养人的预算不能减少，收费就不能减少，相关的审批和许可也就不可能减少，建设公共服务和社会管理型政府的目标就很难实现。除了改革之外，需要制定一部法律来约束党政机构的膨胀和吃皇粮人员的无限制增加。

　　起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

　　需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。