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改革开放以来地方治理空间的变化
□杨雪冬
2009年05月05日10:47   来源:《学习时报》
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  这里所说的治理空间指的是治理关系运行所处的地理空间、社会空间以及公共空间。地理空间指的是行政辖区,社会空间指的是社会关系集聚的地点,公共空间指的是个体行为者可以共享的空间。这三种空间并非相互隔离的,而是交织在一起的,这就需要地方政府不断调整自身,来适应不同空间的需要。改革开放以来,地方治理空间主要发生了以下几种变化:

  第一,地方治理运行的地理空间不再局限于地方政府原来的行政辖区边界内,而是随着社会经济发展的需要进行了调整和扩展。

  在过去30年中,各层级地方政府的数量发生了较大变化,这意味着行政辖区边界也进行了调整。除了省级政府数量、市政府(包括地级、县级)数量增加了外,县政府和乡镇政府随着“县改市”和“乡镇合并”步伐的加快,数量在逐年减少。而且行政层级越低,数量变化越大。对于绝大多数县级政府来说,行政边界并没有改变,但是行政从属关系和辖区内治理单位都发生了较大变化。在行政从属关系上,随着“市领导县”体制的建立,被市领导的县的数量从1978年的156个增加到2002年的1266个,被市代管的县则从1982年的0个,增加到2005年310个,平均每个市领导5.8个县。进入新世纪后,由于一些县或县级市经济力量的壮大,为了扩大当地政府的自主权,浙江等省开始实行“省直管县”的改革尝试。对于县或县级市来说,辖区内的乡镇或者被大量合并,或者在城市化过程中被撤消,转为街道办事处。此外,城市化和工业化带来的另外三个变化也值得注意。一是城市边界的扩张造成的城市之间的对接,由此推动了这些相邻城市谋求跨边界的治理合作。比如长三角的城市合作,西安与咸阳之间的“西咸一体化”、河南郑州与开封之间的“郑汴一体化”。这些城市之间的治理合作打破了行政边界对经济发展的阻碍,为资本和其他资源的流动提供了更广的地理范围,并且实现了资源的共享。另一个变化是最近几年出现的城乡一体化。在中央政策的推动下,成都、重庆等城市开始探索把城市掌握的资源向辖区内的农村延伸的机制和制度,以解决长期存在的城乡分割、分治局面。尽管这方面的探索存在着许多值得讨论的问题,但是方向是正确的。因为地方治理是整体治理,不是农村与城市分开的治理。第三个是环境问题日益突出,跨行政边界的污染事件频繁出现,迫使地方政府在相关领域开展治理合作。

  地理空间的变化并没有破坏以地域为基础的地方认同,相反,地方治理越来越重视利用地域特征来塑造和加强地方认同。当然,地方认同的加强培养了当地居民对家乡的热爱,但是,对于地方治理主体来说,展现地域特征和本地文化,更重要的目的是获得更大范围的关注,以吸引投资,来加快本地发展。因此,地方认同的培养带有明显的经济色彩。这突出表现为以文化品牌宣传为基础的招商引资以及旅游业的发展。在现代化和城市化的进程中,一方面许多地方的传统文化在消失,另一方面,也是非常重要的是许多地方的传统文化被发掘出来,并成为这些地方发展的条件。地方治理的地理空间的变化也涉及了文化空间的呈现。

  第二,地方治理所处的社会空间被重构。

  在计划经济时代,社会关系是在单位和户籍所在地这样具体的、政府提供和控制的空间中展开的。在这些空间中,每个行为者的身份都是固定的,并且对这些空间有着强烈的依附关系。脱离它们,行为者不仅失去了归属,而且也会被整个社会拒绝。这些空间既为社会行为者提供了保护,也设定了边界。然而,市场化和城市化的发展,一方面赋予了社会个体财产权,推动了社会阶层的分化、社会流动性的增强,使一些社会个体有条件来摆脱传统的控制性空间,来建构自己的社会关系,形成自己的组织,寻找新的认同,另一方面也迫使一些社会个体离开原来生活的社区,或者搬迁到城市中的边缘地区,或者流动到城市里。因此,地方治理必须要适应这些不同群体对社会空间的需要。社会空间的重构主要是通过社区建设和基层民主两种方式进行的。社区建设与基层民主是重叠进行的,其基本的制度前提是社区是居民自治单位。在社区中,居民对社区的事务进行自我选举、自我决策、自我管理、自我监督,社区是基层民主运行的空间,基层民主则是社区运行的基本机制。社区建设首先是1990年代初期从城市开始的,进入新世纪后,社区建设概念也开始引入农村。城市社区建设的主要目的是为摆脱单位空间的社会个体、离开农村、进入城市的流动人口提供获得公共服务、形成新的认同的新空间。农村社区建设则适应了农村人口结构失衡、精英大量外出、公共服务缺乏的现实,力图为农村发展吸收更多的资源。基层民主通过赋权,满足了社会个体参与社会空间重构的需要。他们通过参加选举、参与决策以及管理,增强了对自己所处的社会空间的认同。由于社会的分层,社会空间中的个体也开始多元化,无论在利益要求和自身条件方面都呈现出多样化,因此社会空间的重构不仅需要多元的社会个体进行自我调整,学会自我管理,也要求离社会空间距离最近的地方政府调整自身与这些具有自治功能的空间之间的关系,有效地将其整合进地方治理框架中。
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(责任编辑:赵晶)

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