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| 中国特色应急管理体系建设的成就和发展 |
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| 高小平 |
| 2008年12月02日16:04 来源：《中国行政管理》 |
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［摘要］本文通过回顾我国应急管理体系建设历程，运用中国特色社会主义理论，对建立应急预案，加强应急管理体制、运行机制和法制建设，整体优化应急管理系统结构和功能，提升应急管理能力等问题，在理论与实践层面都作了比较系统的研究，既总结了我国应急管理体系建设的成就、特点和经验，又提出了发展和完善应急管理体系的对策意见。
［关键词］应急管理；体系；建设；成就
经历了2003年非典、2008年初的雨雪冰冻灾害和5月汶川大地震等特别重大突发公共事件，我国应对突发公共事件的应急预案、应急管理体制、运行机制和法制建设不断得到推进，在实践中发挥了重要的作用。运用中国特色社会主义理论，认真总结我国应急管理体系建设的成就、特点和经验，充分估计、充分肯定、充分运用这一体系，发展和完善这一体系，对于进一步提高政府应急管理能力、做好重大突发公共事件应对工作具有重要意义。
一、“三点一面”：我国现行应急管理体系建设的历程
我国是一个有着五千年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，不断经历着各种各样的灾害和灾难，历朝历代都积累了比较丰富的应急管理经验。新中国建立以来，我国在应急管理工作方面奠定了一定的基础，取得了一定的成绩。但是，作为一个完整巨大的社会系统工程，我国应急管理体系建设的时间并不长。
应急管理体系是指应对突发公共事件时的组织、制度、行为、资源等相关应急要素及要素间关系的总和。只有建立比较完善的应急管理体系，才能保证在预防、预测、预警、指挥、协调、处置、救援、评估、恢复等应急管理各环节中各方面快速、高效、有序反应，防止突发公共事件的发生，或减少突发公共事件的负面影响。
我国全面建设应急管理体系，起始于2003年总结抗击非典的经验和教训，以这一阶段的应急管理工作作为“起跑点”；发展于加强党的执政能力和政府的行政能力建设，从而把创新应急管理制度作为“着力点”；提高于贯彻落实科学观的实践，把应急管理摆放到全面建设小康社会的大格局中，并为其确立“定位点”；形成了应急管理“点”与常态行政管理“面”的结合，推动了科学发展。
（一）应急管理体系建设的“起跑点”
2002年秋，江泽民总书记在党的十六大报告中指出：“各级党委和领导干部要不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力、总揽全局的能力。面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。”［1］ 2003年春，我国从南到北，经历了一场由非典疫情引发的从公共卫生到社会、经济、生活全方位的突发公共事件。在党中央、国务院坚强领导下，全国人民众志成城，取得了抗击非典的决定性胜利。在中国特色社会主义理论的指导下，党和国家及时总结我国经济社会发展中存在的不全面、不协调和不可持续性等因素，提出全面加强应急管理建设的重大命题。2003年7月，党中央、国务院召开全国防治非典工作会议，胡锦涛总书记在会上指出，“通过抗击非典斗争，我们比过去更加深刻地认识到，我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调；公共卫生事业发展滞后，公共卫生体系存在缺陷；突发公共事件应急机制不健全，处理和管理突发公共事件能力不强；一些地方和部门缺乏应对突发公共事件的准备和能力。我们要高度重视存在的问题，采取切实措施加以解决，真正使这次防治非典斗争成为我们改进工作、更好地推动事业发展的一个重要契机。”随后国务院提出“争取用３年左右的时间，建立健全突发公共卫生事件应急机制”，“提高突发公共卫生事件应急能力”。［2］而几乎与抗击非典同时，我们党确立了全面、协调和可持续的科学发展观。党的十六届三中、四中、五中、六中全会都对全面加强应急管理工作、提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力，做出部署、提出要求。［3］可以看出，党和政府对应急管理认识的提高，成为科学发展观产生的契入点和重要内容。
（二）应急管理体系建设的“着力点”
党和国家从经济社会发展、完善社会主义市场经济体制、提高党的执政能力的高度，着力加强应急管理制度建设。2003年10月，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，深刻分析了影响生产力发展的体制性障碍，提出“为适应经济全球化和科技进步加快的国际环境，适应全面建设小康社会的新形势，必须加快推进改革”，“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发公共事件和风险的能力”。2004年9月,党的十六届四中全会作出《关于加强党的执政能力建设的决定》，从加强党的执政能力和政府执行力的层面，进一步提出“建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发公共事件的能力”。2006年8月，党的十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出了我国按照“一案三制”的总体要求建设应急管理体系。《决定》指出：“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制，有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，提高突发公共事件管理和抗风险能力。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。坚持安全第一、预防为主、综合治理，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。”［4］至此，这三次党的全会基本完成了我国应急管理体系框架的蓝图设计工作。
（三）应急管理体系建设的“定位点”
党和国家从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”总体布局中，为应急管理体系建设定位。2006年3月, 国家制定《国民经济和社会发展第十一个五年规划》，第一次提出“开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面”的要求，在这个总要求下，提出“建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发性事件能力”。加之此前，2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，对农村建设和完善突发公共事件应急机制做出过部署。这样，标志着党和国家把应急管理体系建设纳入国家经济社会发展战略规划和社会主义现代化建设“四位一体”的总体布局中，明确了应急管理的定位、目标、任务和政策。2005年初,国务院办公厅成立应急预案小组；7月，国务院召开第一次全国应急管理工作会议，国务院出台《关于全面加强应急管理工作的意见》，提出落实“一案三制”建设、加强应急管理的一揽子政策措施；8月，国务院颁布《国家突发公共事件总体应急预案》；年底，国务院办公厅成立“国务院应急管理办公室”和“应急管理专家组”。2006年7月，国务院召开第二次全国应急管理工作会议，进一步推动应急管理体系建设。2007年，国务院下发《关于加强基层应急管理工作的意见》，全国人大常委会通过《突发公共事件应对法》。国务院分别召开了大型企业应急管理和基层应急管理工作会议。由国务院办公厅主管、中国行政管理学会主办的《中国应急管理》（月刊）创刊。国务院办公厅首次公开发布《2006年我国突发公共事件应对情况》，对我国2006年突发公共事件应对工作进行了分析评估。与此同时，应急管理体系向各级政府和全社会延伸。全国31个省区市都成立了省级应急管理领导机构，国家防汛抗旱、抗震减灾、海上搜救、森林防火、灾害救助、安全生产等应急管理专项机构职能得到加强。这一系列政策和措施，推动了各应急管理专项机构和办事机构的协调联动工作机制基本形成，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发公共事件预测预警、处置救援、善后处理等运行机制逐步健全。［5］
特别是党的十七大提出要进一步完善突发公共事件应急管理体系，“完善突发公共事件应急管理体制”，“坚持安全发展，强化安全生产管理和监督，有效遏制重特大安全事故”，“提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力”，“健全社会治安防控体系，加强社会治安综合治理，深入开展平安创建活动，改善和加强城乡社区警务工作，依法防范和打击违法犯罪活动，保障人民生命财产安全”。这为应急管理工作进一步明确了重点与方向。
2008年6月，在经历南方雪灾和汶川地震后，党中央、国务院深入总结我国应急管理的成就和经验，查找存在问题，提出进一步加强应急管理的方针政策。胡锦涛总书记10月8日在党中央、国务院召开的全国抗震救灾总结表彰大会上指出，“要进一步加强应急管理能力建设，大力提高处置突发公共事件能力。要认真总结抗震救灾的成功经验，形成综合配套的应急管理法律法规和政策措施，建立健全集中领导、统一指挥、反应灵敏、运转高效的工作机制，提高各级党委和政府应对突发事件的能力。要大力建设专业化与社会化相结合的应急救援队伍，健全保障有力的应急物资储备和救援体系，长效规范的应急保障资金投入和拨付制度，快捷有序的防疫防护和医疗救治措施，及时准确的信息发布、舆论引导、舆情分析系统，管理完善的对口支援、社会捐赠、志愿服务等社会动员机制，符合国情的巨灾保险和再保险体系。通过全方位推进应急管理体制和方式建设，显著提高应急管理能力，最大限度地减少突发公共事件造成的危害，最大限度地保障人民生命财产安全”。［6］我国应急管理体系建设再一次站到了历史的新起点上。
我国在应急管理的理论研究和实践探索方面的工作，通过对“三点一面”的总结，回答了历史提出的三大课题：第一，在新的历史时期政府如何认识风险，怎样防范和应对风险；第二，要建设什么样的应急管理体系，怎样建设比较完善的中国特色的应急管理体系；第三，应急管理体系与促进经济社会协调发展是什么关系，怎样通过加强应急管理体系建设推动国家治理方式创新，促进经济社会又好又快发展。
我国应急管理体系建设所取得的成就，在理论上丰富了科学发展观，在实践中发挥了应有的作用，成为马克思主义理论宝库中的瑰宝，成为中国特色社会主义事业的重要组成部分。
二、“一案三制”：我国应急管理体系建设的核心框架
应急管理体系建设任务十分繁重，既具有很强的重要性和紧迫性，又需要认识其艰巨性和长期性。我国政府在加强应急管理中，突出重点，抓住核心，建立制度，打牢基础，围绕应急预案、应急管理体制、机制、法制建设，构建起了应急管理体系“一案三制”的核心框架。
（一）应急管理体系中的预案建设
预案是应急管理体系建设的龙头，是“一案三制”的起点。预案具有应急规划、纲领和指南的作用，是应急理念的载体，是应急行动的宣传书、动员令、冲锋号，是应急管理部门实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”。制定预案，实质上是把非常态事件中的隐性的常态因素显性化，也就是对历史经验中带有规律性的做法进行总结、概括和提炼，形成有约束力的制度性条文。启动和执行预案，就是将制度化的内在规定性转为实践中的外化的确定性。预案为应急指挥和救援人员在紧急情态下行使权力、实施行动的方式和重点提供了导向，可以降低因突发公共事件的不确定性而失去对关键时机、关键环节的把握，或浪费资源的概率。正如很多从事应急管理的领导人所说：应急预案就是将“无备”转变为“有备”，“有备未必无患，无备必定有患”，“预案不是万能的，但没有预案是万万不能的”。鉴于此，国务院在组织预案编制过程中，从明确要求，制定指南，到成立机构，督促指导，工作十分细致缜密。国务院办公厅专门为制定预案出台了《应急预案编制指南》，要求预案编制要做到“纵向到底、横向到边”，纵向贯通行政和各类组织层级，横向覆盖行政和社会层面。在国务院的直接领导和精心指导下，经过几年的努力，全国已制订各级各类应急预案130多万件，涵盖了各类突发公共事件，应急预案之网基本形成。预案修订和完善工作不断加强，动态管理制度初步建立。预案编制工作加快向社区、农村和各类企事业单位深入推进。地方和部门联合、专业力量和社会组织共同参与的应急演练有序开展。应急预案体系的建立，为应对突发公共事件发挥了极为重要的基础性作用。
（二）应急管理体系中的体制建设
应急管理体制，主要是指应急指挥机构、社会动员体系、领导责任制度、专业救援队伍和专家咨询队伍等组成部分。
政府应急管理体制的基本要求是整合化。［7］重点要解决三个问题：一是要明确指挥关系，建立一个规格高、有权威的应急指挥机构，合理划分各相关机构的职责，明确指挥机构和应急管理各相关机构之间的纵向关系，以及各应急管理机构之间的横向关系；二是要明确管理职能，科学设定一整套应急管理响应的程序，形成运转高效、反应快速、规范有序的突发公共事件行动功能体系。三是要明确管理责任，按照权责对等原则，通过组织整合、资源整合、信息整合和行动整合，形成政府应急管理的统一责任。［8］
我国应急管理体制按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的原则建立。目前,已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组织和人民群众广泛参与的应急管理体制。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发公共事件应急指挥机构；根据实际需要，设立了相关突发公共事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发公共事件应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组织和人民群众参与到应急管理中去。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了在常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险源的职能，规定了在突发公共事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及有关部门“一揽子授权”。政府在突发公共事件中职能“缺位”问题正在得到解决。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和专司救援的队伍，又有高校和科研单位的专家。例如，2008年5月12日汶川特大地震发生后，党中央、国务院先后成立抗震救灾总指挥部和四川前方指挥部，全面负责组织指挥抗震救灾工作，各级政府和有关方面应急管理机构也迅速行动，成为抗震救灾工作的坚强领导和高效指挥中枢，充分发挥了应急管理体制的作用。
（三）应急管理体系中的机制建设
应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度。应急管理机制是为积极发挥体制作用服务的，同时又与体制有着相辅相成的关系，建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转高效的应急管理机制，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足。经过几年的实践努力，我国初步建立了应急监测预警机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等应急机制。另外，特别针对薄弱环节，有针对性地加强机制建设。如以往在信息披露和公众参与方面存在缺失，四川汶川地震发生后, 党和政府注意发挥信息发布机制和志愿者机制的作用，主动向社会发布灾情报告，举行记者招待会或以其他形式与社会直接面对面沟通，大量媒体记者包括境外媒体记者被允许进入灾区进行采访和报道，增强了政府信息公开的时效性与权威性，避免了谣言的传播，有效引导了舆论导向，稳定了人心。［9］又如，在突发公共事件中，关于怎样开展与国际社会合作的经验以前并不多，经过近几年实践摸索，建立了减灾国际协作机制，在特大灾害中邀请有丰富经验的外国和境外救援人员参与救灾。同时，我国在建立应急管理机制的过程中还与探索建立绩效评估、行政问责制度相结合，已形成了灾害评估、官员问责的一些成功实践范例。
除此之外，我国在培育应急管理机制时，重视应急管理工作平台建设。国务院制定了“十一五”期间应急平台建设规划并启动了这一工程，公共安全监测监控、预测预警、指挥决策与处置等核心技术难关已经基本攻克，国家统一指挥、功能齐全、先进可靠、反应灵敏、实用高效的公共安全应急体系技术平台正在加快建设步伐，为构建准确、快速、一体化的应急决策指挥和工作系统提供支撑和保障。
（四）应急管理体系中的法制建设
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。应急管理法制建设，就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使政府和公民在突发公共事件中明确权利、义务，使政府得到高度授权，维护国家利益和公共利益，使公民基本权益得到最大限度的保护。应急法制建设注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
目前，我国应急管理法律体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关法规性文件111件。这些法律、法规、规章和法规性文件内容涉及也比较全面，既有综合管理和指导性规定，又有针对地方政府的硬性要求。2007年8月30日全国人大常委会通过、2007年11月1日起正式实行的《中华人民共和国突发公共事件应对法》，是我国应急管理领域的一部基本法，该法的制定和实施成为应急管理法治化的标志。
在“一案三制”中，法制是基础和归宿。应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。2008年在全国人大会议上国务院郑重宣布：“全国应急管理体系基本建立。”［10］
总的来说，我国“一案三制”在应对重大突发公共事件中发挥了重要作用，经受住了实践的检验，受到了世界舆论高度评价。国际应急管理学会主席哈拉尔德·德拉格在评价中国地震救灾工作时指出，“中国政府抗灾减灾工作非常出色”。［11］
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| （责任编辑：王黎锋(实习)） |
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