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“公款消费”居高不下的潜规则分析
靳连芳
2007年07月19日17:37 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  中国政府行政成本一路飙升已经不是什么新问题。公众普遍认为行政成本超常规增长与政府浪费现象有关,而首当其冲的又是公务用车、公款吃喝和公费出国的浪费。“公款消费”之所以吸引百姓的眼球,成为人们十分关注的主要问题之一,决不是老百姓对正常的公务消费一概反对,百姓反对的是那些与中国所处发展阶段的现实国情反差巨大、与党和政府宣传的治国理政理念大相径庭、与我们所要达到的全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的宏伟目标南辕北辙式的超常规的“公款消费”。对此,各级政府和研究者都在把脉开方,从多角度进行探讨研究。笔者以为,在关注“公款消费”显问题中反映出的显规则缺失的同时,绝不能忽略“公款消费”居高不下中存在的潜规则。

  一、“公款消费”居高不下潜规则的主要表现

  本文所涉及的是与显规则相对、不良意义上的潜规则。这种潜规则,按照有关专家的观点就是,上不得台面、进不了文件,甚至难以启齿,但却是实际存在的、彼此心照不宣、只可意会不可言传的“规矩”。这些“规矩”,就像一只无形的手实际支配着一些领导者的行为,进而决定着一些组织、一些群体的行为。“公款消费”居高不下的潜规则,其关键词就是个“公”字,是通过堂而皇之的“公务”而达到满足个人或者少数人利益的一种彼此间心领神会的公权与私利的交换规则。

  1.“公款消费”的高低层次不再与简单的消费水平画等号,它演变成是当事人有能力、有本事、有地位的象征。有者,吃可以山珍海味,坐可以宝马奔驰,行可以国内外任选。反之,吃、坐、行的寒酸折射的则是当事人政治和社会地位的无奈。在我们这个在乎外人评价胜于自我评价的文化积淀非常深厚的国家里,彼此的心理较量导致公款的使用者们不惜竞相追求攀比,吃喝讲排场就大不就小、用车讲款式就高不就低、外出“考察”就远不就近。在周围人羡慕的眼光和个人得到当下发展并进一步铺垫了发展空间的满足感中,“公款消费”不断攀高。

  2.“公款消费”是一些干部在纪律约束和实现自身利益博弈中所做的风险最小、收益最大的选择。所谓风险最小是指不用冒仕途发展的政治风险,收益最大则指可以获得多方面的实际利益,特别重要的是增加了个人发展的“私人筹码”。在收益大于成本的答案面前,“公款消费”无限度膨胀就有着内在的驱动力。有些干部的说法恰到好处地反映出在两者博弈中他们的真实想法,“只要不碰钱,吃点喝点拿点够不上违纪、进不了班房、影响不了升迁”。实践证明,奢侈大多“不会出事”,不奢侈不光荣,奢侈也不可耻。更有甚者,有些奢侈者因为“出手大方”,“敢于和善于”利用公共资源协调方方面面的关系,本人不仅平安无事,而且还可能不断加官晋爵。榜样的力量是会传染的,“公款消费”正是在不少干部这种趋利避害的选择中呈现居高不下的态势。

  3.“公款消费”的界限把量、能否付诸实施在众人对其拼命追逐欣赏的氛围中自觉不自觉地成为领导者的一种工作方式和方法。其一,因为“公款消费”被赋予了政治待遇的内涵,自然变成领导者对下属或补偿或激励的一种手段。试想,满足了张三就要考虑王五,王五的事情办妥了,还要平息刘六的不满。“公款消费”的雪球只有越滚越大才能应对前仆后继的需求。其二,“公款消费”是否合理合法,最后的报销制度是一个关口,审批者既可以严格合理与不合理的规则界限,秉公办事,也可以暗度陈仓,对不同的人采取不同的办法。对利益相关者高抬贵手,反之则铁面无私。其结果往往造成前者使用起公款来更加胆大妄为。

  4.“公款消费”是在“公”字名义下搭建双方相互提供大到工作交往小到私事开绿灯的平台。上级部门掌握着很多资源和权力,如果接待规格低,下级可能失去相应的资源,也可能影响到相关的考核和监督成绩,当然也包括个人的升迁。下级自然心知肚明投其所好,上级也会投桃报李有求必应。不仅下级接待上级之风愈演愈烈,不同单位同级之间相互招待也蔚然成风,吃、住、玩、拿一应俱全。图的是沟通感情,所有的“中梗阻”问题在吃喝玩拿中变得“畅通无阻”。有人形容公务接待就像“多米诺骨牌”,一张推一张,一倒一大串。

  5.“公款消费”的畸形膨胀源于人们在畸形心理的宣泄中达成了某种共识。公家的东西不吃白不吃、不拿白不拿。再加上一些人以公肥私的示范效应,更刺激和吊高了人们的胃口,“公款消费”变成臭豆腐,提起来人人义愤填膺,但吃起来个个饥不择食,群体性的竞相争吃“公款消费”这块唐僧肉,形成众人拾柴火焰高的一种群体自觉行动。

  二、“公款消费”居高不下潜规则产生的原因

  十分明显,“公款消费”中的潜规则违背党和政府的要求,违背人民群众的根本利益和愿望。但作为潜规则的“老鼠”为什么能与作为显规则的“猫”和平共处,甚至在现实中不乏存在“猫被老鼠”赶着跑的现象呢?应当说原因是多方面的。

  1.历史的惯性作用。在革命战争年代,以有限的财力和物力支持长久而残酷的斗争,我们在军队内部采取军事共产主义的供给制。新中国建立后,实行计划经济体制,革命战争年代的军事共产主义非但没有弱化,反而被强化,从军队系统推广到整个社会特别是所谓的体制内部,人生的一切大多被纳入行政化或准行政化的单位之中,由统揽全部社会资源的国家进行有计划的资源分配。这种体制不断强化着人们关于“国家的一切即是大家的,而大家也是国家的”观念。随着改革的不断深化,这种陈旧的观念随之也受到冲击。但历史的记忆一有风吹草动就会顽强地表现出来,联想到50年代,吃“大锅饭”、搞公共食堂一哄而起,如今经济刚有所好转就出现“公款消费”的持续高温。事情发生的背景尽管不同,实际原因也很复杂,但不能不承认,从某种角度看都有着历史的印记。

  2.缺乏正确的权力观。我们的各级干部没有人不懂得铺张浪费的可耻,也不是没人看到有些“公款消费”通行着一种公权和私利的交换,但显而易见的事情为什么推波助澜造成态势?说到底是一些干部没有掂出手中权力的分量。干部手中使用的权力是人民的权力,人民用赋税支持了政权的运作、支持了中国经济社会事业的发展。但由于我们在干部的选拔、任用、考核、监督等方面缺乏相互制约的科学的制度,致使有些干部只知道权力是上级甚至是某个领导人给的,而不是群众给的,因而也就只知道对上负责而不知对下负责。当权力在下与上、公与私之间发生对后者的严重倾斜时,干部手中的权力自然变易为获取个人或小集团私利的工具,用权力调动的公共资源也自然成了个人或小集团中饱私囊的筹码。

  3.产权主体地位某些方面虚化。公共资源为全体人民所有,人民委托政府部门为满足人民的利益和社会的发展实施对公共资源的使用权。人民通过人民代表大会对政府开支进行预算审查和监督,保障“取之于民,用之于民”。但现实情况是财政资金怎么花,花多少,往往是政府部门甚至主要负责人说了算,公众难以参与更谈不上监督。由于缺乏制度的保障,公共资源为全体人民所有在实际中的某些方面往往形同虚设。

  4.政府某些部门权力无边。产权主体地位某些方面虚化,必然造成权力的过分膨胀。譬如,规定财政拨款本年度节余上缴财政,而往往下一年财政拨款又要参照上一年的数额。结果催生出“闹夜的孩子有奶吃”,导致各路诸侯使出浑身解数争做“闹夜的孩子”。再如,按照法律规定,政府预算经人大批准后无权任意改变,但事实上,政府某些部门不严格执行预算和财政制度的情况屡见不鲜,预算执行的弹性化和易变通的特点,为行政官员大手大脚花钱提供了便利。预算外资金大量存在也是造成浪费的原因之一。

  5.部门利益作祟。政府由于控制了过多的经济社会资源,又缺乏相应的有效监督,必然导致行政权力部门化、部门权力利益化。如把正常的政府服务变成有偿服务,巧立名目收取各种费用。再有,年度拨款往往到年底才落实到各单位,又规定限期花完,导致各单位突击花钱;另一方面,从拨款到落实中的银行利息的去向,不排除可能会成为行政权力部门的合法收益。

  三、消除“公款消费”潜规则的对策建议

  潜规则之所以有“市场”,其原因是多方面的。对于历史的惯性问题只有通过改革的深化,逐步消除其存在的土壤和条件。消除“公款消费”居高不下的潜规则更需要多管齐下、综合治理

  1.重塑各级干部人民公仆的形象。各级干部特别是领导干部不仅要真信而且要真行胡锦涛总书记告诫的切实增强忧患意识、公仆意识、节俭意识。笔者以为,首先,各级干部应从正确认识“权情”的基础上建立忧患意识:我们手中的权力是人民的,权力可以经人民授出,也可以由人民收回。其次,要从正确认识“干情”的基础上建立公仆意识:“我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后的最大的危险是脱离群众”,保持“最大优势”,防止“最大危险”,有赖于全党的努力,但主要责任又在党的各级领导干部。如果不痛下决心解决问题,很可能打开从“最大优势”到“最大危险”缺口的就是各级领导干部。再次,要从正确认识“国情”上建立节约意识。中国是发展了,但却是发展中国家。国家的钱是多起来了,但那是纳税人的血汗。我国地区之间的差距还很大,还有几千万的贫困人口。各级领导干部既没有权力,也没有理由铺张浪费。

  2.完善政府管理体制。一是合理界定各级政府的事权与财权,明确划分各级政府的公共支出责任。将地方政府能有效提供的公共服务,作为地方政府的事权;中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对各级政府共同承担的事务,可按支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担支出的比例。二是切实转变各级政府职能。切入点是切实变“部门行政”为“公共行政”。

  3.要推进公共财政体制改革,使公共财政在阳光下运作,接受全体纳税人监督。要调整现有的财政支出结构,切实减少行政经费在财政预算中所占的比例。在事前,要加强预算约束,强化预算的权威性和严肃性。政府必须严格在预算的约束下配置和运作行政资源,没有预算,一分钱也不能花。在事中,公务消费必须保证预算的合理目的性,严格办事规则。在事后,严格把好公务消费的最后关口——报销,财务必须发挥监督作用,审查公款支出是否符合预算、是否严格使用,款项出现追加必须有可行性说明等。各级人大代表要真正行使对财政资金的监督和制约,扎紧公共财政的袋子。还要通过多层次、多渠道的公众监督,发挥社会方方面面的作用,包括发挥社会自治组织充当公共资源“看家狗”的作用。总之要杜绝出现监督的“死角”。

  4.潜规则往往是显规则缺失的产物,堵塞公务消费漏洞,要建立科学合理的制度。各级官员可以使用的公款数额、公款用途,要有定性标准,相应建立职务消费的管理机制,逐步将职务消费纳入制度化、法制化、货币化的轨道。要深化公车使用和管理制度改革,逐步改变实物供给、单位所有、封闭式自我服务的管理模式,切实减轻财政负担。此外,还要推进公务接待、出国培训、差旅费报销等方面管理制度的改革,并有配套的监督与惩戒办法作保障。公款吃喝、铺张浪费应当受到严厉的制约,必须有人对政府浪费负责。对违反规则和规定的各级行政主要负责人,要承担应有责任。同时坚持科学的用人标准。要认真贯彻落实中央新颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》,上级组织部门要任人唯贤,对基层干部的提拔任用切实走群众路线,尊重民意。

  (作者:中共北京市委党校党史党建教研部教授)
来源:《中国党政干部论坛》 (责任编辑:赵晶)


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