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完善宪政制度下的民意表达与利益实现机制
刘素华
2007年06月19日09:51 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
  党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中特别谈到,“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,是巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”“和谐社会”体现执政党对社会事务的驾驭、调控能力和执政水平。和谐的前提是不同社会主体间的利益呈现平衡,在政治经济文化领域,社会主体的物质利益与精神文明呈现良性互动的发展状态,并促进国家生活沿着宪政的轨道正确发展。

  一、执政方式与和谐社会的关系

  在宪政制度下的国家生活的运行与治理中,执政党通过一定的执政方式落实政党宗旨,这是每一个执政党执政的基本途径。中国共产党作为执政党,其政党宗旨是为人民谋利益。为人民谋利益,第一,要考虑保护每个公民现实的具体权益,单个公民的现实权益是人民整体权益的组成元素,只有保护个体公民的现实权利,最终才能保护整体人民权益。第二,公民个体权益包括公民现实利益和未来利益,现实利益涉及公民的生存、自由、财产等基本人权,未来利益涉及公民的长远发展权利和社会的可持续发展带来的期待利益;整体人民利益包括当代人民利益和后代人民利益,涉及代际利益的平衡和协调。第三,个体公民在追求自身权益的时候,常常会和整体人民的公共权益产生冲突,权益的价值选择问题成为社会和谐发展的重要因素。在不同的社会主体利益冲突时,维持各权利主体的利益平衡,确定理性的判断价值标准,是考量执政党的执政能力和公共治理机制适当性的重要尺度。

  执政党要维持各权利主体的利益平衡,必须以完善的民意表达沟通机制和利益实现机制作保障。通过民众利益表达机制和利益实现机制,了解不同社会主体的利益需求,以科学的思想、制度、方法来配置资源,分配利益,化解社会冲突源。借助公权力的运用,保证不同诉求的利益阶层之间及其与公共利益之间的平衡,以制度构建保证执政党的政党宗旨借助政府公权力运行的中间载体得以实现,这个中间载体是构建和谐社会的重要途径。

  二、了解民意保障政府正确决策是构建和谐社会的前提

  在新中国发展史上,无论在政治领域、经济领域还是公共事务治理领域,由于政府决策的失误,导致经济损失及对社会发展带来潜在损害的惨痛教训不胜枚举。据世界银行估计,“七五”到“九五”期间,中国投资失误率在30%左右,资金浪费损失大约在4000亿—5000亿元。2004年国家审计署对10户中央企业审计的结果显示,因决策失误共损失了145亿元。出现如此惊人的决策失误和浪费,一个根本原因就是缺少规范化的政府决策制度。

  1.政府决策缺乏制度性规范。在政府机关具体实施行政治理的过程中,“行政”的“决策”过程或者阶段往往被定位为专属于行政裁量的领域,形成了较为独特的政府行政运作机制,主观随意性、短期效应性明显。最为突出的特征就是排除外界参与,甚至排斥法治主义的适用,使得本来应该以实现国家或者公共利益为目标,以保护公民、法人和其他组织的合法权益为职责的政府机构与广大民众的沟通渠道日益狭窄,客观上成为滋生官僚主义和许多政府公职人员走向贪污腐败的重要原因。在这种背景下,政府决策过程及其他行政过程中的公开、参与机制也就显示出必要性和重要性。

  2.政府决策中民主缺失。按照现代行政法学的理论,民主主义原理应贯彻在各个行政领域,直接利害关系人和一般民众参与行政政策形成过程。虽然国家为行政权力的运作设置了种种民主参与机制,包括行政政策形成、行政计划编制、行政立法、行政执法、行政监督和救济过程的参与机制及整个行政过程的参与机制,并且确立和建立了行政公开、听证、专家论证、征求意见等各种各样的参与制度。民众在行政决策及一般的行政政策形成过程中的作用正越来越受到重视。而在政府决策中,完善和普及民主主义原理,建立和完善各种决策参与机制,仍是政府决策过程需要推进的制度。

  3.建立和完善政府决策中的各种利益表达机制。在政府决策中,建立和完善各种利益表达机制,是落实人民主权的宪政理论的重要途径。在近现代国家的宪法中,大都规定了主权在民或者人民主权的原理。但是,由于间接民主制或者代议制的发展,使得国家权力的行使往往不能正确表达甚至脱离人民的意思表示。尤其是行政管理的专业化、技术化日益突出,委托行政立法的范围不断发展,行政权力不断扩大并渗透到各行各业乃至人们生活的方方面面,对行政权进行统制的传统手法,即立法统制、司法统制和行政的自我拘束等手法都呈现出局限性。特别是代议机关对行政权进行统制的局限性,凸现了行政过程中民众参与机制和民众利益表达机制对制约和规范行政权力的重要作用,也证实了对于实现宪政民主的重要意义。行政过程的参与机制,能够保证政府把握民众的需求并不断提高民众的满足度,达到提高政府服务能力和行政效率的目的。

  三、民意表达机制的具体途径

  1.建立和完善重大行政决策调查研究制度。随着社会规模的不断扩大,社会成员全部参加决策形成的过程已经不可能,将决策权委托给代理人的间接民主政治制度成为现代各国普遍采用的政治模式,直接政治和间接政治相结合的双轨制将并存。因此,政策制定过程的民主参与和利益表达机制,必须从多维视角,在观念上和体制上承认利益的多样性、价值的多元性乃至民主的多维性。

  在利益多极化、价值多元化的格局下,客观地承认各个部门、各个领域存在的自身利益,并且在政策制定中对各利益团体的利益给予反映和实现,在此基础上,才能坚持公共利益优先、整体利益优先,并根据适当的标准和程序、通过法治手段来实现真正意义上的国家利益和社会利益。在政策选择阶段,在处理个体利益、局部利益和整体利益的措施选择阶段,面对选择的政策与人民的根本利益之间存在冲突的情况,应该为其提供衡量和取舍各种利益的价值标准和公正合理的取舍程序。这就要求政府和政府各部门在做出重大行政决策前,必须深入基层、深入实际调查研究,选择最优方案。在重大决策的调研中,要强调借助社会的科学研究力量,加强战略性、宏观性决策的研究,提高行政决策的前瞻性和科学性。要建立行政决策调研网络,保障政府快速获取第一手真实资料,使政府决策避免短期效应性和局部利益性。

  2.完善政府依法决策机制。以民主主义完善政府决策机制,应该遵循法治主义,依法建立和完善政府议事、决策的规则和程序,保证行政决策必须依法定程序进行,保障民主参与机制的有序化。决策过程中体现民主主义,允许部门、地方及公务员有选择的空间。但各级政府及其部门制定涉及全局性、长远性和公众性利益的重大行政事项,必须依据法律、法规和政策措施的要求和规定的权限、程序进行决策。依法进行决策,体现公共治理中的宪政意识,避免决策中领导人的主观随意性,保证决策符合人民当前利益要求,也要满足人民未来利益要求,进而促进国家的可持续发展与和谐发展。

  3.全面推行重大行政决策公示和听证制度。应针对政府决策制定相应的“重大行政决策事项听证和公示办法”,保障监督机制的落实。对事关经济社会发展和与群众利益密切相关的重大行政决策事项,应该修编规划,对事关公众切身利益的决策,如中小学教育收费、调整水气费、低保标准和拆迁等,应该通过举行听证会、论证会、座谈会等,广泛听取社会各界意见;对起草地方性法规和政府规章等事项,通过听证会,社会公众不仅把需要和愿望传达给政府,而且参与活动本身就是自然而然的实现“和谐社会”的过程。通过完善行政决策的群众参与制度,完善了民众利益表达机制,构架了政府与民众沟通的桥梁,保障了政府决策的正确和符合民意。

  4.建立和完善行政决策专家咨询制度。在现代社会,公共治理的专业化、技术化程度不断提高,政府的许多决策专业技术性很强,仅靠普通民众的参与和政府自身的裁决能力,难以达到专业技术的行业标准。在涉及重大民生事项时,通过行政决策专家咨询制度,借助国内外知名专家学者的智能,为重大行政决策提供理论依据和技术支撑,很有必要。对于专业技术人员的决策参与,应通过行政程序和行政执行的法定化予以制度保障。比如成都市制定《重大行政决策事项专家论证咨询办法》,以地方规章强制政府决策的科学性,建立了公众参与、专家论证和政府决策“三结合”的科学民主决策制度。北京市、浙江省、深圳市等政府都建有专家咨询库。

  四、建立多体系网络式服务机制,注重民意的实现

  有了科学正确的决策,还要有好的落实。如果好的政策、制度不能落实或者难以落实,就会引发民众对政府的不信任感,损害政府公信力,进而损害我党在民众心中的地位。因此,必须建立多体系的服务机制,创新政府政策的实现路径。

  1.创建多种形式的公共服务模式,注重公共服务的实效。在政府公共治理中,当某一阶层的利益受到侵犯、该利益阶层又没有正当有效的途径充分表达利益诉求时,其利益就不能得到及时救济,其权利的享有和行使也不能保障,那么,社会协调和稳定就难以充分实现,社会主流价值体系认可的社会公平与公正也不能实现。

  民众利益的实现需要借助政府公共权力的运行,从深层次拓宽公民、企业和其他社会组织的合法权利实现的渠道,为民众权利的实现创造更便捷的公共服务条件。成都、浙江、深圳等地方政府通过建设不同的民生事项服务体系,强化政府的公共服务功能,满足不同利益阶层对公共服务产品的需求。如成都市政府建立了医疗、卫生、水、电、气等公用、公益事业的服务网络体系,深圳市政府建立了无挂靠企业退休人员退管经费保障制度等。政府以中立的角色平衡不同社会主体的利益冲突,化解社会矛盾,使不同利益主体通过政府的社会整合达到协调,从整体层面提高权利人的权利实现程度,从而促进社会公正,实现社会和谐。

  2.政府治理落实新公共行政的民本主义特点,促进和谐社会构建。新公共行政强调的公平性、代表性、回应性、参与性和责任性的民本主义特点,在客观上确定了行政权的公共服务标准和限度。政府公共治理以这五点为参照坐标,保障人民利益的及时兑现,促进和谐社会的构建。中国的一些地方政府引入新公共行政的治理理念,落实人民主权和人民民主的宪政思想,兼顾公平和效率,促进社会全面和谐发展,探索了可行之路。比如,成都市在地方政府的改革中,将省、市两级政府不同行政级别的44个部门的383项行政审批事项集中在同址的市政务服务中心。此举极大地方便了需要在省市两级不同政府职能部门办理行政审批事务的广大民众,促进了民意的实现。深圳市在社区群众自治方面,政府职能组织与社区居委会自治组织权限完全分离,充分发挥公民的民主自治能力,更好地体现了公共治理中的民主性、回应性。北京市怀柔区在政府公共服务的提供方式上,由一个行政审批中心发展为三个为民提供服务的中心。这些新机制加强了各级政府部门和公共治理机构间的互动和监督,促进了政府公共服务质量。

  (作者:中共中央党校政法部副教授)
来源:《中国党政干部论坛》 (责任编辑:赵晶)


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