行政机关间的权限冲突及其解决途径
张忠军
  2007年03月29日09:12 【字号 】【留言】【论坛】【打印】【关闭
 
  [摘 要] 当前行政机关之间的权限冲突问题,其原因很复杂,但与现有法律没有完全起到应有的规范和控制作用有很大关系。因此,必须健全法制,从体制、机制等多方面入手解决这一问题。

  [关键词] 行政机关; 权限冲突; 解决途径

  [中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号] 1006-0391(2007)03-0040-03


  职权法定是行政机关实施管理必须遵循的基本原则。行政机关只能行使法律明确赋予的职权,否则就是超越职权或者滥用权力。各行政机关之间只有权力清晰、职责明确、协作配合、相互协调,才有可能实现有效管理。否则,将严重妨碍政府管理的正常进行。行政机关之间权限不清、职权交叉重叠是当前我国行政管理体制面临的突出问题。

  一、行政机关间权限冲突的特点

  为了适应市场经济发展需要,我国先后经历过多次政府机构改革,推进依法行政和建设法治政府不断取得进展,行政机关之间的权限关系逐步走向和谐。但是,行政机关之间职责不清、分工不明,权限相互冲突、交叉重叠,权力运作不能协调一致等问题仍然比较突出。当前,行政机关之间的权限冲突具有以下特点。

  1.主体多元化。行政机关之间的权限冲突既出现在中央国家行政机关之间,也发生在地方一级政府各有关部门之间,也可能在不同层级的地方政府之间发生,还在中央政府与地方政府之间发生。中央与地方政府之间责权不明确,机构职能雷同的问题也比较突出。该由中央管理的或者负责的未能到位,该由地方和基层负责的,中央或者地方上级又介入过多。例如,同一个违法行为,上至国务院的各部门、下至行为发生地的基层执法机关都可以查处,造成上下执法机关之间或相互打架、或相互推诿,或画地为牢。

  2.涉及事项广泛化。政府行政管理特别是经济管理领域的诸多事项都可能出现行政权限争议。农产品、食品安全、农药、汽车产业、自然保护区、水资源管理、房地产市场、旅游、互联网、公路、文化市场、城市规划、金融等领域,都或多或少存在不同行政机关之间权限重复、权力交叉或者多头管理等情况。

  3.种类多样化。从权限冲突的内容来看,行政机关之间的权限冲突既可能是“积极的”冲突,即多个行政机关相互争权,都主张对某项事务的管理权而否认对方的管理权;也可能是“消极的”冲突,即行政机关相互推诿,主张自己对某项事务无管理权而坚持对方具有管理权。从权限冲突的原因来看,行政机关间的权限冲突可能由于法律规定不明确、或者相关部门对法律理解不一致、或者法律出台后出现新问题等多种情况而发生。从权限冲突的表现形式来看,长期以来,行政机关间的权限冲突局限于内部而未公之于众,但现在行政机关间的冲突日益公开化,甚至打起了媒体战。

  4.结果非理想化。行政机关间权限冲突的大量出现,直接导致以下后果:第一,影响行政机关整体效能的发挥。由于主管机关不明,权限不清,各相关部门互相推诿、相互扯皮,有些领域出现管理漏洞。第二,影响行政相对人的合法权益。对于某些领域的同一社会经济事务,多个行政机关都有权管,这既增加了行政成本,也可能由于行政相对人被重复执法,而加重相对人负担,甚至使得相对人无所适从,苦不堪言。第三,影响法治政府建设及和谐社会构建。行政机关间权限冲突与法治政府的目标是严重背离的,意味着行政系统内部的不和谐,这种不和谐不仅有损政府的形象和权威,而且由于具有放大效应而直接影响和谐社会的构建。

  5.权限争议法律化。行政机关间的权限争议的实质是各有关部门之间的利益之争。在职权法定的原则下,每个部门的权限划分都应该有法律依据。因此,行政机关间的权限冲突在形式上通常表现为法律之争、文件之争。为了扩张权力,将本部门权力法律化,在立法过程中,各有关部门“寸土必争”。有些法律迟迟不能出台,主要原因就是涉及管理权力的个别条款不能在有关政府部门之间达成一致。为了尽快平息各相关部门之间的权限纷争而使立法尽快出台,立法机关在立法条文中通常采取如此表述方式:“某部门主管某领域的全国监督管理工作,国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的监督管理工作”。法律是出台了,但“有关部门”“负责有关工作”等模糊表述,不仅未从根本上解决权限争议,而且可能导致实践中政府部门权限冲突的“合法化”。此时的法律不仅不能解决矛盾,反而可能制造矛盾。

  6.原因复杂化。一是体制方面的原因。如行政管理体制改革滞后,中央与地方关系、党政关系未能理顺等。二是法制不健全的原因。行政机关间的权限划分未能在法律上得以明确,行政机关间的权限争议缺少制度化、程序化解决机制。三是转轨的现实原因。由于经济政治体制改革处于攻坚阶段、社会处于转型期的特殊性,在存在诸多不确定性因素的情况下,要科学有效配置行政机关权限以适应经济社会发展要求,还有相当大的难度。四是经济社会事务的复杂性和关联性。即使体制改革到位、法制健全,但由于经济社会生活的复杂性,在有些领域,行政机关之间的权限存在交叉重叠有其客观必然性。为了实现行政系统内部权力运作的和谐,必须针对导致行政权限冲突的各种原因,采取相应的解决措施。

  二、行政机关间权限冲突的解决途径

  鉴于导致行政机关间权限冲突的原因比较复杂,解决这一问题,必须从体制、机制、法制等多方面入手。

  1.健全体制

  行政机关间权限冲突的不少问题是我国体制转轨时期诸多社会矛盾的集中反映,与我国现行的体制有直接联系。因此,实现行政机关间的和谐,不能仅仅从行政体制、从行政权内部入手,还应该从整个国家权力机构的角度考虑:一是需要进一步合理调整国家权力机构,完善人民代表大会制度,改革现行行政管理体制,推进司法体制改革,科学界定行政权与司法权,明确行政权的构成;二是需要不断完善党的领导方式和执政方式,坚持科学执政、民主执政、依法执政。由于有的行政机关既是政府部门,又是党的工作部门或者接受党委领导,因此,解决行政机关间的权限纠纷,还需要进一步按照党总揽全局、协调各方的原则,进一步规范党政机构设置,理顺党政关系。

  就国家权力的配置来看,解决行政权限冲突,国家权力机关、司法机关可以发挥积极的作用。

  (1)权力机关的作用。行政机关的职权来源于法律规定,行政机关间的权限冲突往往涉及对法律自身的解释或者对法律规范之间矛盾的解决,因此,有立法权的全国人大及其常委会(地方人大同样如此)在行使立法权、重大事项决定权以及监督权的过程中,都有可能涉及行政机关的权限划分以及权限争议的解决。(2)司法机关的作用。人民法院在依法审理行政诉讼案件过程中,对行政机关是否有权做出具体行政行为进行审查的过程,客观上对行政机关间的权限冲突发挥间接的协调作用。

  行政机关间的权限冲突涉及政府各部门间的职责分工,因此,需要加强政府对所属部门职能争议的协调,政府的行政首长或者上级部门应当依法进行协调。在协调的实践中,有两个机构发挥着重要作用:一是政府法制机构,作为政府在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问,政府法制机构具有重要的协调职责;二是机构编制管理机关,由于其在政府领导下,负责行政机构设置和编制管理的具体工作,因此,对于政府部门间的职责划分、权限冲突的协调也具有重要作用。但由于这两个部门有职无权,缺乏权威性,让它们去协调强势政府部门之间的权限争议,其结果可想而知。有人将此现象形象地称为“强势部门制造矛盾,弱势部门协调矛盾。”在他们协商无果的情况下,还需要政府办公室或者秘书长甚至更高层面的领导进行协调。

  鉴于行政机关间权限冲突的普遍性、复杂性和严峻性,在行政系统内部,有必要由一个专业、独立、超然、权威的机构来负责政府各职能部门权限争议的协调工作。在我国现行体制下,政府法制机构可以胜任这一职责。依据职权法定原则,行政机关间的权限纠纷实质上是法律纠纷。因此,解决行政权限冲突,只能在法律的框架内进行,需要由专门的机构来审查行政机关的行政管理活动是否越权失职,并且依法裁决权限的归属。能够胜任这一工作职责的部门应当熟悉法律法规、居于独立地位、能够代表政府从事相关活动。政府法制机构是政府的办事机构,独立于政府的其他职能部门,熟悉法律法规,由其代表政府协调行政权限纠纷,是比较适宜的。为强化其权威,可提高其地位和规格,由政府行政首长的常务副职担任法制机构的负责人。

  2.完善机制

  为了实现行政机关间的互相配合协调运转,需要进一步完善行政系统内的协调机制。在实践中,有两种协调机制在发挥着重要作用。

  一是通过成立议事协调机构或者临时机构进行协调。例如成立各种领导小组、协调委员会、工作委员会等,这些机构在组织各相关部门协调运转方面有一定的积极作用,但如果过多过滥,将影响原有职能部门作用的发挥。二是政府部门间的协调机制。各相关政府部门通过双方或多方协商、建立部际联席会议制度等形式,以协调统一行动。例如,中国银监会成立后,为加强金融监管的协调,银监会、证监会、保监会于2003年9月召开三方监管联席会议,讨论通过在金融监管方面分工合作的备忘录。备忘录就合作原则、金融控股公司的监管协调、信息收集与交流制度、工作机制等内容做出了规定。

  针对行政机关间的权限冲突,现有协调机制有的是用法律明确规定,有的是相关政府部门之间通过备忘录或者协议或者建立联席会议制度等方式明确。依靠行政机关的自觉而建立的协调机制具有较强的自主性、灵活性,因而在实践中有很大的存在空间。但是,这种方式建立的协调机制没有强制性效力,其作用发挥取决于协议各方的自觉自愿,取决于人际关系的运用,加之缺乏有效的监督机制,往往难以保证得到有效执行。

  在法治化的背景下,政府职权是法定的,相应的协调机制也应该是法定的,唯如此,才能明确各相关部门在协调机制中的职责、运作程序、监督等问题,实现行政协调机制的制度化、规范化、程序化,为协调机制的运作提供法律保障,确保协调机制在法治的轨道上运行。

  3.健全法制

  行政机关间权限冲突问题,说明已有的法律没有完全起到应有的规范和控制作用。为解决这个问题,党的十五大、十六大、十六届三中全会都指出,要理顺职能分工,实现政府职责、机构和编制的法定化。为此,加速制定、修改和完善政府组织法应该是当前立法的重要任务。一是完善国务院组织法和地方政府组织法。二是制定中央行政机关编制法,明确下列内容:中央行政组织的设置原则、设置程序;各类中央行政机关的规格、性质、地位;中央行政组织的规模,包括中央行政机关的规模、各行政机关内部机构的规模和中央行政组织人员总定额;中央行政机关负责人的权限、副职设置;部门职能争议的协调机制等。三是制定中央与地方关系法,合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责,依法规范中央和地方的职能和权限,实现中央与地方权限划分以及权限争议解决的制度化、规范化。

  4.强化协调合作观念

  各级政府是由承担不同职能的政府部门组成的。各部门间是互相联系的整体,不是彼此孤立、互相割裂,而是需要互相配合、协调运转。由于经济社会事务的复杂性,即使行政机关间的权限划分再严密,法律再完备,也不可能完全消除政府权限划分中的模糊现象,也不能期望仅仅由各个部门单打独斗,就能够实现有效的政府管理。因此,各部门在分工的基础上互相配合协调运转,是政府履行职能的客观需要。只有各行政机关摒弃狭隘的部门本位观,强化协调合作的大局观,并且在实践中有效践行,才能更好地解决行政机关间权限冲突的问题。

  (作者:中共中央党校政法部教授)
 

(责任编辑:李静)


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